地方政府應退出城市法人銀行機構股權

股權結構的失衡是制約城市法人銀行機構發展，影響監管效能提高的根本原因。從長遠來看，解決股權結構問題，逐步實現地方政府的有序退出，是解決城市法人銀行機構諸多問題，回歸城市法人銀行機構企業本質和市場主體的根本出路。

2005年是河南省轄內城市法人銀行業機構改革發展的攻堅年。隨著一系列改革攻堅措施的實施，河南省轄內城市法人銀行業機構基本實現了不良貸款下降、資本充足率提高、法人治理結構改善、整體風險減輕的良好目標。盡管目前轄內城市法人銀行業機構改革發展攻堅初顯成效，但要真正實現脫胎換骨式的發展，下一步還必須下大力氣著重解決好普遍存在的政府“一股獨大”、股權結構失衡的問題，堅持以市場化原則重構城市法人銀行業機構。

股權結構失衡的影響

在城市法人銀行機構的改革發展中，地方政府始終扮演著重要角色。以城市合作銀行組建為起點，地方政府通過財政參股，逐步介入城市法人銀行機構，為化解城市法人銀行機構風險、促進城市法人銀行機構發展起到了重要作用。但隨著我國銀行業市場化進程的逐步加快，城市法人銀行機構在發展和監管中的突出問題也越來越明顯地暴露出來，其中最核心的問題是股權結構失衡問題。股權過度集中，政府“一股獨大”，嚴重影響了城市法人銀行機構的市場化進程，同時也影響了監管部門監管效能的發揮。

管理機關化。股權結構失衡、政府“一股獨大”使得城市法人銀行機構實際上成為隸屬于地方政府的“地方國有商業銀行”，地方政府事實上也將城市法人銀行機構作為直屬企業管理，在董事長、行長等高級管理人員的選用上，考慮“政治需要”而很少從經營管理角度考慮。在選拔任用程序上一般是按干部選拔任用辦法由組織部門考察、黨委研究、股東大會或董事會“一致通過”。這種由地方政府“包辦”的人事管理體制，導致城市法人銀行機構的法人治理被虛置，決策、執行、監督相互制衡的治理機制難以有效發揮作用。在內部管理上，城市法人銀行機構不僅沿襲了國有企業和國有商業銀行的體制弊端，也借入了行政機關的管理模式，帶有很強的行政色彩，市場機制和激勵約束機制難以體現。

經營行政化。由于國家組建法人銀行機構主要靠行政方式推動，許多經營狀況很差的城市信用社被納入進來，使得城市法人銀行機構從一開始就背上了包括巨額不良資產在內的沉重歷史包袱，再加上地方政府的過度介入，導致城市法人銀行機構事實上成為地方政府的銀行，一方面受到來自地方政府的強烈干預，另一方面又主動“靠”在政府身上吃“大鍋鈑”，造成城市法人銀行機構人事受政府控制，存款靠政府組織，貸款受政府干預，既缺乏開拓市場的內在動力，也缺乏加快發展的外部壓力。突出表現在：市場功能退化，競爭能力降低；自我約束意識不強，不計成本，盲目擴張現象普遍；內部控制和風險控制能力不強，資本嚴重不足，城市法人機構與地方政府之間的關聯交易大量存在，不良資產數額大、占比高、處置難度大。

定位多變化。城市法人銀行機構的市場定位是服務地方經濟，服務中小企業、服務城市居民，但實際發展過程中，這一定位逐漸偏離為單純的“為地方政府服務”。一些地方政府受不正確的“政績觀”驅使，投資沖動強烈，找投資、上項目的熱情高漲，但由于地方財政投資功能退化，招商引資成效不佳，地方政府逐漸將目光轉向“汲取金融”，而由于國有商業銀行系統控制和風險控制加強，貸款審批權限上收，地方政府對國有商業銀行的干預能力降低，使得其將注意力轉向地方金融機構，地方金融機構成為政府“汲取”的主要對象，成為政府的“錢袋子”、“小金庫”。地方法人銀行機構實際上替代了財政職能，“融資”變成了“投資”，“貸款”變成了“預算”。這導致城市法人銀行機構為中小企業服務、為城市居民服務的經營方向偏離，資金大量向大企業、大項目集中，“傍大款”、“壘大戶”的現象突出，風險越來越重。

目標政治化。城市法人銀行機構作為金融企業，其經營的最終目標應該是追求收益最大化。但由于受到地方政府的強力控制，董事長、行長受命于地方政府，對股東的責任意識不強，再加上不少董事長、行長的“官本位”意識作祟，過多地考慮個人升遷，盲目追捧“政府利益”和“政績利益”，忽視或不惜損害股東利益和銀行利益，導致城市法人銀行機構經營目標錯位，盈利能力降低，不少城市法人銀行機構虧損嚴重，積重難返。

監管邊緣化。地方政府過度介入的另一個后果是將監管部門與城市法人銀行之間的“博弈”擴大為包括地方政府在內的三方“博弈”，而且主要是監管部門與地方政府之間的“博弈”。由于地方政府具有“無限權力”，監管部門在這種“博弈”中往往處于“下風”。主要表現為：監管政策和監管措施實施阻力大，監管效能難以發揮，監管效果不明顯。地方政府對有利于自己的事積極主動，對不利于自己的事消極對抗或久拖不決。對城市法人銀行機構的風險視而不見，對高管人員調整、充實資本金、處置不良資產等監管措施和建議態度不明確，行動不積極。而作為“博弈”方之一的被監管者則往往根據自身的利益，在監管部門和地方政府之間兩面討好，左右逢源，“見人則人，見神則神”。

同時，由于城市法人銀行機構沒有上級管理部門，地方政府“自利化”導致城市法人銀行機構發展目標與監管目標出現差異時，監管部門不得不過度介入，既管監督，又管改革，既管經營，又管發展，難以超脫。

地方政府股權應有序退出

股權結構的失衡是制約城市法人銀行機構發展，影響監管效能提高的根本原因。從長遠來看，解決股權結構問題，逐步實現地方政府的有序退出，是解決城市法人銀行機構諸多問題，回歸城市法人銀行機構企業本質和市場主體的根本出路。

首先，政府退出有利于明晰城市法人銀行機構的市場定位和發展目標。政府逐步退出后，城市法人銀行機構可以通過擴大中小企業參股、吸引城市居民入股、引進戰略投資者等措施來改善股權結構，避免股權過于集中帶來的種種弊端，回歸為地方經濟服務、為中小企業服務、為城市居民服務的市場定位，重新確立自身的發展戰略和發展目標，從而以市場主體的身份，參與到金融市場競爭中來。

其次，政府退出有利于發揮城市法人銀行機構的法人治理效能。隨著股權結構的改善，城市法人銀行機構真正意義上的股東群體將會逐步形成，在此基礎上，城市法人銀行機構可以按照現代企業制度的要求，重塑法人治理結構，由股東行使選舉權，選舉董事、監事，董事長、監事長則由董事會、監事會選舉產生，管理層由董事會聘任，從而真正實現“自治”。同時，法人治理機制的形成還將使董事長和高級管理人員由過去對政府負責轉向對全體股東負責，由代表政府的意志轉向代表全體股東的意志，并最終形成股東追求回報，董事會盡職看管，監事會行使監督，高管層追求業績的良性發展局面。

其三，政府退出有利于城市法人銀行機構轉換經營機制，成為真正的市場主體。政府退出后，城市法人銀行機構將不再受地方政府的保護和干預，而是直接面臨來自股東、市場等多方面的壓力，迫使其在競爭中求生存、求發展。同時，政府退出后，城市法人銀行機構將不再把政府的發展目標作為自身的發展目標，能夠有效避免經營的盲目性和隨意性，逐步建立自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我約束、自求發展經營機制。

其四，政府退出有利于提高對城市法人銀行機構的監管有效性。政府退出后，地方政府、監管者和被監管者之間的“三方博弈”將回歸到監管者與被監管者之間的“雙方博弈”，不但有利增強城市法人銀行機構自覺接受監管的意識，也有利于監管政策和監管措施的真正落實，有利于對城市法人銀行機構監管有效性的提高。

如何實施政府股權退出

實施政府股權退出雖然是解決城市法人銀行機構的治本之策，但面臨許多障礙。一是政策障礙。國務院1995年作出的允許地方政府參股城市合作銀行的決定是地方政府介入的政策基礎，因而要實施政府退出必須由國務院重新對原有的政策進行調整。二是思想障礙。城市法人銀行機構的股權改造直接涉及到地方政府的利益，退出股權將使地方政府失去可靠的金融資源，這是地方政府所不愿看到的。三是成本障礙。城市法人銀行機構的巨額不良資產和大量虧損掛賬有的是原城市信用社遺留下來的，有的是地方政府干預形成的，有的是城市法人銀行機構自身經營管理不善形成的，這些都將成為地方政府退出的成本，國家、地方政府、城市法人銀行機構都應承擔相應的歷史責任，難點在于在三者之間很難劃出一條清晰的責任界限。因此，妥善解決城市法人機構的歷史包袱問題是地方政府能否順利退出的前提和關鍵。這一問題如果得不到解決，以目前多數城市法人機構的狀況看，吸引中小企業和城市居民投資入股、引進戰略投資者、成為市場主體等都將無法實現。

第一，由國務院制定城市法人銀行機構改革方案，按照中央財政支持一塊，省級財政補貼一塊，市級財政承擔一塊，城市法人銀行機構處置一塊的辦法，綜合解決城市法人銀行機構的不良資產和虧損掛賬。并規定地方政府在若干年內逐步減持并最終退出城市法人銀行機構的股權。這樣既可以解決政策障礙問題，又可以兼顧各方面利益，合理負擔改革成本。

第二，地方政府應根據國務院關于城市法人銀行業機構的改革方案，結合當地實際制定從地方法人銀行業機構實施股權退出的操作計劃。按照積極穩妥的原則，分階段、分步驟地實施股權退出計劃，避免由于地方政府突然退出帶來劇烈震蕩，引發區域性或系統性風險。根據各地情況的不同，地方政府應爭取在3～5年內最終實現股權的完全退出。

第三，地方政府在股權退出期間可通過簽訂協議的形式約定，在股權完全退出城市法人銀行業機構之前“只參與分紅，不參與管理”，主動強化對自身行政行為的約束，盡力避免對城市法人銀行業機構經營的直接干預。

第四，在政府減持股權的同時，城市法人銀行業機構要加快不良資產的處置進程，通過剝離、拍賣、打包出售等方式盡可能地實現不良資產變現，也可考慮通過委托、轉讓、出售的方式將不良資產交由金融資產管理公司進行處置。要以有效處置不良資產為突破，深挖潛力，練好內功，改善經營，增強自我發展的能力和實力，以此加大對中小企業和城市居民以及境內外戰略投資者投資入股的吸引力，及時填補政府減持股權后的資本缺額，避免因政府退出而出現資本不足，資本充足率下滑的現象，并最終實現城市法人銀行業機構股權結構的多元化、合理化。在股權調整過程中，要特別注意控制股權的構成，既不能過度集中，重蹈內部人控制的覆轍，也不能過于分散，影響城市法人銀行機構的治理效率。

第五，在股權結構合理化、多元化的前提下，要按照公司法的要求，重構城市法人銀行的法人治理結構，實現股東、董事會、監事會以及各治理主體之間的有效制衡。通過設立獨立董事、引入外部監事，強化信息披露等方式，逐步提高城市法人銀行業機構經營管理的透明度并建立科學的激勵約束機制，提高法人治理的效率與質量。

第六，按照現代商業銀行的標準建立科學合理的財務、信貸、稽核、人力資源等內部控制制度和風險管理制度，切實加強內部控制，并制定長期發展目標和發展規劃，不斷提高經營管理水平，提高市場競爭能力。

第七，加快建立城市法人銀行業機構的市場重組和退出機制。一方面，要鼓勵城市法人銀行機構通過市場手段開展兼并重組，實現“強強聯合、以強帶弱，優勢互補”。另一方面，對救助無望和問題嚴重的城市法人銀行機構要及時實施市場退出，以確保市場凈化，維護公眾對銀行業的信心。

（作者系河南省銀監局局長）