政策性銀行的改革與發(fā)展：日本的經(jīng)驗(yàn)

日本政策性金融機(jī)構(gòu)改革塵埃已定

在郵政民營化法案艱難獲得通過之后，日本金融改革的重點(diǎn)目前已轉(zhuǎn)移到政策性金融機(jī)構(gòu)的改革。日本目前有八家政策性金融機(jī)構(gòu)，在小泉首相“民間能干的就讓民間干”、“建立小政府”的指導(dǎo)思想下，幾個(gè)月來，圍繞八家政策性金融機(jī)構(gòu)的改革方案，各部門之間進(jìn)行了熱烈討論和爭執(zhí)，開始人們傾向于折中方案，即八家機(jī)構(gòu)按職能合并成三家，即表示了改革決心又照顧了各方利益。但小泉首相堅(jiān)決表示，要進(jìn)行徹底改革，將政策性金融機(jī)構(gòu)壓縮成一家。此次政府改革方案就是按照小泉首相指示，將八家政策性銀行中的數(shù)家民營化，其他職能合并成一家機(jī)構(gòu)。

由小泉首相主管的經(jīng)濟(jì)財(cái)政咨詢會(huì)議，經(jīng)過反復(fù)討論研究，于11月29日正式提出了改革基本方針，其主要內(nèi)容是：

第一，今后新的政策性金融機(jī)構(gòu)職能限定為以下三方面：（1）支持中小企業(yè)發(fā)展和個(gè)人業(yè)務(wù)的開展；（2）確保國家海外資源的供應(yīng)、并支持國家確保國際競爭力的提升；（3）在國際項(xiàng)目中進(jìn)行國際日元貸款。

第二，到2008年，實(shí)現(xiàn)政策性金融機(jī)構(gòu)貸款余額占GDP的比率要比現(xiàn)在減少一半，即由目前的18%降低到大約10%，以保持和國際平均水平同步。

第三，不增加新的財(cái)政負(fù)擔(dān)。財(cái)政部以后不再給政策性銀行補(bǔ)充資本金，也不會(huì)沖銷虧損。

按照基本方針的要求，國民生活金融公庫、農(nóng)林漁業(yè)金融公庫、中小企業(yè)金融公庫、國際協(xié)力銀行及沖繩振興開發(fā)金融公庫將合并成一家新的政策性金融機(jī)構(gòu)，但國際日元貸款業(yè)務(wù)今后如何開展，有待進(jìn)一步研究決定，日本政策投資銀行和商工組合金融公庫實(shí)現(xiàn)民營化，公營企業(yè)金融公庫轉(zhuǎn)交地方經(jīng)營管理。

改革方案中一項(xiàng)重要要求就是，到2008年政策性金融機(jī)構(gòu)貸款余額占GDP比率減少一半。目前八家機(jī)構(gòu)貸款余額為90萬億日元，如果按照基本方針要求，兩家家機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)民營化，一家機(jī)構(gòu)移交地方管理，則剩余的五家機(jī)構(gòu)合并后即使不壓縮資產(chǎn)，也基本可以達(dá)到要求。因此，這項(xiàng)要求并不苛刻。有人認(rèn)為此項(xiàng)指標(biāo)定得太寬松。

民營化的兩家機(jī)構(gòu)到2008年以后，政府將在5～7年內(nèi)不再出資，該機(jī)構(gòu)的股票上市時(shí)銷售情況如何很難判斷。另外，其籌措資金的成本將提高，美國標(biāo)準(zhǔn)普爾公司已表示，完全民營化后該機(jī)構(gòu)評級可能降低，這對兩家機(jī)構(gòu)是個(gè)考驗(yàn)。

經(jīng)過長期研究和爭論，改革方案終于出臺(tái)，五家合并，兩家民營化，一家移交地方管理。日本經(jīng)濟(jì)界對政府改革方案總體表示歡迎，日本經(jīng)團(tuán)連會(huì)長奧田碩表示，“資金流向正從官轉(zhuǎn)向民，這對民間主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇是重要的，對此表示歡迎”。但持反對意見的商工會(huì)議所會(huì)長山口信夫則表示“改革方案另人感到非常遺憾”。

政策性金融機(jī)構(gòu)的特殊性

政策性金融機(jī)構(gòu)具有財(cái)政和金融雙重屬性，具備財(cái)政與金融兩種功能。

從政策性來看，它必須支持國家的產(chǎn)業(yè)政策，接受政府的指導(dǎo)。與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)不同，政策性金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營目標(biāo)不是利潤最大化或股東權(quán)益最大化，而是要根據(jù)國家政策意圖，支持某些特殊產(chǎn)業(yè)成長，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整等特定目標(biāo)。由于目標(biāo)模式的不同，政策性金融機(jī)構(gòu)在融資機(jī)制、項(xiàng)目管理方式以及貸款回收安全保障體系等方面，均表現(xiàn)出與商業(yè)銀行明顯不同的特征，體現(xiàn)出很強(qiáng)的國家政策意圖。

從金融性來看，盡管政策性金融機(jī)構(gòu)有財(cái)政調(diào)控的范圍，但其經(jīng)營活動(dòng)仍必須遵循市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，而不能破壞市場機(jī)制，政策性金融機(jī)構(gòu)職能定位是，彌補(bǔ)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的空隙和市場機(jī)制造成的缺陷。政策性金融機(jī)構(gòu)還必須遵循商業(yè)性信用中介機(jī)構(gòu)的一般經(jīng)營原理與方式，通過其負(fù)債業(yè)務(wù)吸收資金，再通過資產(chǎn)業(yè)務(wù)將資金投入到開發(fā)性項(xiàng)目上。同商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)一樣，政策性金融機(jī)構(gòu)籌集的大部分資金也需要還本付息。政策性金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)營活動(dòng)中也必須維護(hù)自身的信用等級，需要遵循在利率、期限、規(guī)模三方面的匹配和量入為出原則，需要重視資金投入的安全性和流動(dòng)性。因此，它只能以信用中介的方式而不是財(cái)政的方式、更不是賑濟(jì)的方式來執(zhí)行國家的產(chǎn)業(yè)政策。

從國際經(jīng)驗(yàn)看，政策性金融維持傳統(tǒng)模式局限較多，急需向開發(fā)性方向轉(zhuǎn)型

目前，國外開發(fā)性金融有兩類：一是由主權(quán)政府所有或支持的國家機(jī)構(gòu)，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家都有；二是國際多邊機(jī)構(gòu)，以世界銀行以及一些區(qū)域性多邊機(jī)構(gòu)為主要代表。這些開發(fā)性銀行機(jī)構(gòu)，在全球、區(qū)域和國家范圍內(nèi)提供特定經(jīng)濟(jì)政策意義下的金融服務(wù)，對國家和世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和穩(wěn)定起到了不可替代的作用。

就各國具體實(shí)踐而言，政策性開發(fā)金融的運(yùn)作方式因其對主權(quán)（或國家）信用享有程度的不同，主要分為以下三種運(yùn)作模式：

政策型開發(fā)模式。完全享有主權(quán)（或國家）信用，主要從事傳統(tǒng)政策性業(yè)務(wù)；開發(fā)性銀行本身也往往為國家全資所有。

綜合型開發(fā)模式。部分享有主權(quán)（或國家）信用；同時(shí)兼營為公共利益服務(wù)的政策引導(dǎo)性業(yè)務(wù)和直接參與市場競爭的商業(yè)性業(yè)務(wù)。開發(fā)性銀行本身或?yàn)閲胰Y所有，或與民間資本共建子公司，開展業(yè)務(wù)。

完全商業(yè)型開發(fā)模式。完全不享有主權(quán)（或國家）信用，國家在開發(fā)性銀行或擁有部分股份，或開發(fā)性銀行完全民營（私有）化。開發(fā)性銀行受股東利益驅(qū)動(dòng)和支配，完全商業(yè)化運(yùn)作，其業(yè)務(wù)范圍廣泛，甚至包括零售銀行業(yè)務(wù)。

從國際經(jīng)驗(yàn)看，改革成為主流。作為特定歷史階段的產(chǎn)物，政策性銀行對上世紀(jì)戰(zhàn)后的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)與發(fā)展起了重要的作用。但是，在其后半個(gè)多世紀(jì)里，隨著全球范圍內(nèi)市場經(jīng)濟(jì)的逐漸成熟，政策性銀行大規(guī)模長期存在的基礎(chǔ)已不復(fù)存在，其弊端也日益顯現(xiàn)。到二十世紀(jì)90年代，各國政策性銀行紛紛走上改革之路。如新加坡發(fā)展銀行（DBS）成立于1968年，由政府和民間共同投資創(chuàng)建。政府占有49％的股份，其他金融機(jī)構(gòu)持股36％，公眾持股15％，目前總資產(chǎn)達(dá)到650億新元。其設(shè)立的目標(biāo)是為制造加工業(yè)提供長期金融服務(wù)。經(jīng)營上以政策性貸款業(yè)務(wù)為主，兼營商業(yè)銀行和投資銀行業(yè)務(wù)。到80年代中期，新加坡開發(fā)銀行已經(jīng)逐漸演變?yōu)樯虡I(yè)銀行和投資銀行，完全按照商業(yè)銀行的方式進(jìn)行運(yùn)作，被亞行認(rèn)為是運(yùn)行得比較成功的開發(fā)銀行。其他如斯里蘭卡國家開發(fā)銀行（NDBSL），印度產(chǎn)業(yè)發(fā)展銀行（簡稱IDBI）、韓國產(chǎn)業(yè)銀行（KDB）、泰國的農(nóng)業(yè)與農(nóng)業(yè)合作銀行（BAAC）和德國復(fù)興與開發(fā)銀行（KfW）等都較好的實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)型。

從國內(nèi)實(shí)踐看，如果繼續(xù)定位于傳統(tǒng)的政策性銀行，在國際市場化運(yùn)行和競爭中可能遭遇更多摩擦

最近中海油競購美國優(yōu)尼科公司，競購對手就指責(zé)中海油依靠政府提供的超低成本資金開展不公平競爭。中海油競購優(yōu)尼科的事例，彰顯我國實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略中金融支持手段的不足，因此構(gòu)建市場化的機(jī)構(gòu)融資平臺(tái)是當(dāng)務(wù)之急。政策性銀行只有通過改革，成為市場化的融資平臺(tái)，才能減少來自國外的政治阻力，其融資行為才能更有效地被國際社會(huì)接受。

而且，政策性銀行繼續(xù)作為傳統(tǒng)的政策性銀行，不僅受到我國財(cái)政總體規(guī)模的限制，而且也不利于政策性銀行自身的長期可持續(xù)發(fā)展。改革開放以來， 國家財(cái)政的總體規(guī)模始終局限在GDP的 10%～20%范圍，低于國際同類水平。再考慮到不斷增長的各種隱含債務(wù)，以及提高執(zhí)政能力和政府角色轉(zhuǎn)換的新形勢要求，國家財(cái)政對政策性金融繼續(xù)直接提供大規(guī)模資金支持的力度將受到明顯制約。政策性銀行資本金和外匯資金單靠國家財(cái)政手段，難以在短期內(nèi)得到彌補(bǔ)。同時(shí)，作為政策性銀行，政策性銀行的經(jīng)營虧損由財(cái)政全部承擔(dān)，缺乏對經(jīng)理人的正向激勵(lì)，難以依靠自身經(jīng)營收益實(shí)現(xiàn)自身的長期可持續(xù)發(fā)展。

政策性銀行轉(zhuǎn)型為開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，有利于自身可持續(xù)發(fā)展配合“經(jīng)濟(jì)外交”并支持企業(yè)“走出去”

在開發(fā)性銀行商業(yè)化的過程中，各國都非常注重開發(fā)性銀行與其他商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)、以及開發(fā)性銀行自身的政策金融服務(wù)功能與機(jī)構(gòu)贏利性之間的關(guān)系，并采取措施，建立健全制度法規(guī)。一方面鼓勵(lì)開發(fā)性銀行進(jìn)入商業(yè)領(lǐng)域，加強(qiáng)商業(yè)性業(yè)務(wù)在法律和財(cái)務(wù)方面的獨(dú)立性；另一方面在開發(fā)性銀行參與市場競爭的過程中注重防范其借助政府資源從事不公平行為。大體說來，有以下兩種主要方式。

第一，建立子公司。綜合型開發(fā)銀行一般通過成立專門子公司來提供商業(yè)性服務(wù)。這些子公司，或?yàn)殚_發(fā)銀行全資擁有，或與戰(zhàn)略伙伴（大都是民營資本）合資成立，專門從事商業(yè)性盈利業(yè)務(wù)，并參與市場競爭。如法國信托局（CDC），德國復(fù)興與開發(fā)銀行（KfW），巴西國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展銀行（BNDES），世界銀行，歐洲投資銀行（EIB），都擁有具備獨(dú)立的法人地位和財(cái)務(wù)管理權(quán)限的子公司。這些子公司在法律和財(cái)務(wù)方面擁有獨(dú)立地位，受獨(dú)立董事會(huì)管理。部分子公司更通過上市成為公眾公司以優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)和強(qiáng)化市場約束。如法國CDC全資擁有的上市企業(yè)法國國家人壽保險(xiǎn)（CNP Assurances），專門從事商業(yè)人壽保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。此外，CDC 還與法國第三大商業(yè)銀行Caisse d’Epargne共同組建投資和融資銀行（CDC-IXIS）， 從事商業(yè)投行業(yè)務(wù)。國際多邊機(jī)構(gòu)世界銀行和歐洲投資銀行（EIB）分別通過全資擁有的國際金融公司（IFC）和歐洲投資基金（EIF），從事無政府擔(dān)保業(yè)務(wù)。

第二，實(shí)行分賬管理、專項(xiàng)經(jīng)營。實(shí)現(xiàn)政策性業(yè)務(wù)與其他開發(fā)性業(yè)務(wù)的嚴(yán)格分離。在兼顧政策性和非開發(fā)性業(yè)務(wù)的過程中，一些開發(fā)銀行沒有設(shè)立專門子公司，而是通過特別賬戶或信托基金，實(shí)行專項(xiàng)管理，從而達(dá)到隔離政策性和其他開發(fā)性業(yè)務(wù)的目的。如泰國農(nóng)業(yè)與農(nóng)業(yè)合作銀行（BAAC），對政府指定專項(xiàng)業(yè)務(wù)實(shí)行分賬管理，與專項(xiàng)業(yè)務(wù)委托方通過協(xié)議書或合同書建立委托關(guān)系，改革并設(shè)立專門的董事會(huì)對專項(xiàng)業(yè)務(wù)的管理、執(zhí)行和業(yè)績負(fù)責(zé)。又如亞洲開發(fā)銀行（ADB）通過優(yōu)惠窗口“亞洲發(fā)展基金（ADF）”為欠發(fā)達(dá)國家提供政策性較強(qiáng)的低息貸款，并與其他政策性較弱而開發(fā)性較強(qiáng)的非優(yōu)惠貸款業(yè)務(wù)隔離開來。

自1994年春，我國相繼成立了國家開發(fā)銀行、中國進(jìn)出口銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等三家政策性銀行。它們承擔(dān)了從當(dāng)時(shí)其他專業(yè)銀行（后者從1984年起陸續(xù)轉(zhuǎn)變?yōu)閲猩虡I(yè)銀行）分離出來的政策性業(yè)務(wù)。從目前的現(xiàn)狀來看，三家銀行都開展了一些國外開發(fā)性銀行所從事的部分業(yè)務(wù)。十年過去了，我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的改革和建設(shè)取得了重大成就，市場機(jī)制日益成熟，宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、市場需求和微觀條件等方面發(fā)生了巨大變化。三家政策性銀行如何適應(yīng)新形勢，解決新問題，是擺在我國理論和實(shí)際工作面前的一個(gè)迫切性問題。從國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)理論和實(shí)踐的發(fā)展趨勢來看，我國面臨著開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)發(fā)展的有利時(shí)機(jī)。

走開發(fā)性金融的改革道路，就是要把政策性銀行按資本充足、內(nèi)控嚴(yán)密、公司治理完善、可持續(xù)發(fā)展的原則，轉(zhuǎn)變?yōu)樨瀼貒乙鈭D、以市場化運(yùn)作為主、有較強(qiáng)國際競爭力和一定政策性功能的開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)。通過分賬管理、專項(xiàng)經(jīng)營，分別管理國家交辦的政策性業(yè)務(wù)和銀行自主經(jīng)營的商業(yè)性業(yè)務(wù)。同時(shí)建立一套合理的利益補(bǔ)償機(jī)制：既能保證政策性金融機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)并獲得微利；又能使開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)具有足夠的自有資本充足率并提取足夠的呆賬準(zhǔn)備。