建設新農村，金融缺位怎么辦？

建設新農村，實現“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”，實際上既包括了發展農村經濟，又包括了發展農村社會事業;既有農村綜合改革，又有農村精神文明建設的內容，因而是一個復雜的系統工程。不論是要推進現代農業建設，提高農業綜合生產能力，還是要提高農民素質，實現農民收入持續增長，還是加強基礎設施建設，進行農村道路、住房、能源、水利、通訊、廣播電視、中小學校舍和衛生設施的新建和改造，還是推進農村工業化、城鎮化和勞動力轉移，都需要強有力的資金投入支持，其資金投入需求巨大。

據估算，若要完成必要的固定資產投資，全國平均每個農村居民需要2000～5000元。西部貧困山區、丘陵地區投資需求更大，平均將達6000～8000元左右。全國大約需要投資5萬億元左右。如果按10年規劃建設新農村，每年對農村的投資應該是5000億元左右。1998～2003年，中央財政直接用于“三農”資金的支出累計為9350多億元。2004年中央財政“三農”支出為2626億元，2005年為2975億元，2006年預算達到3397億元。但這些財政安排中僅有很少一部分與農村基礎設施建設有關。

在新農村建設巨大的投資需求面前，財政的支農資金顯得捉襟見肘。那么，新農村建設的資金支持來源渠道何在？怎樣完善新農村建設資金供給機制？在新農村建設中金融應該發揮什么樣的作用？如何創新農村金融制度安排以適應新農村建設的需要？這些問題值得我們深入探討。

金融投入是主渠道

從資金來源角度考察，新農村建設的資金投入來源有三:農戶投入、市場投入和政府投入。其中前面兩部分是私人性質的投入，而政府的投入是公共投入。

農戶應該是新農村建設的投資主體，但農村居民生活水平較低，收入增長乏力，積累有限，投資能力不足。

農村居民的總體生活水平還比較低，中西部地區尤為突出，有較多農戶無力投入。1978～2004年，全國農村居民的恩格爾系數由67.7%降至47.2%。從總體上看，我國農村居民總體上已進入小康，但中西部地區大部分農村居民實際上仍然處于溫飽層次。

農村居民收入增長乏力，投入能力不足，且各地區間差異較大。改革開放以來，農村居民人均年純收入持續增長，從1985年的397.6元增長到2005年的3255元，2005年人均年純收入是1985年的8.2倍。但是，亞洲金融危機以來，農民純收入增長率一直在低位徘徊，城鄉居民收入差距持續擴大。1997年，城鄉居民收入之比為2.47:1，之后這一比例持續提高，2005年達到3.22:1。農村居民與城鎮居民的收入增長趨勢剪刀差越來越大。

農村居民儲蓄持續增長，但人均儲蓄水平較低，且地區差異、城鄉差距較大，農村居民自身投資能力低下。近年來，我國城鄉居民儲蓄存款余額增長較快，2005年年底已達14.71萬億元，全國人均儲蓄存款余額超過1萬元。但是，農村居民人均儲蓄水平占全國城鄉居民人均儲蓄存款余額的比例在25%以下。農村居民人均儲蓄水平最低的是貴州，其人均儲蓄水平不足北京地區的5%，不足全國平均水平的20%。

農村住戶調查顯示，1990～2003年，農戶人均農業投入量雖然從1990年的261.4元增加到2003年的857.1元，增加了2.3倍，但是，農戶人均農業投入占人均總支出的比重卻增長很少甚至下降，農戶農業投入增長乏力。

財政涉農資金投入沒有實現與財政總支出同步增長，且增長力度不強，投入結構不夠合理，投資效益不高。

1978～2005年，財政支農投入總量從150.66億元增加到2975億元，增加了18.7倍。雖然絕對量在增長，但是與財政總支出的增長趨勢相比，財政農村支出的增長速度嚴重不足，出現財政農村支出增長趨勢剪刀差。財政農村支出占財政總支出的比重近年來一直維持在7%左右，甚至有所下降，增長力度減弱。

同時，有限的財政支農投入還存在諸多問題。首先是投入結構不合理，存在“支農資金不支農”的現象。社會效益顯著的重大水利工程、生態建設工程、受益對象不僅僅局限于農業的基礎設施建設投入，長期以來一直統計在農業投資中，在一定程度上夸大了對農業投資的規模。2001～2005年中央農業基礎設施投資為2840億元，其中用于重大水利工程和生態建設的占70％以上，直接用于農業綜合生產能力建設的僅占11％。

其次是資金管理成本高，用于主管部門自身支出比例偏高，主管部門人員工資和公用經費支出比例偏高，影響財政支農資金對農業生產的支持力度。國家審計署2004年審計公告表明，全國50個縣2001和2002年財政支農資金投入中，平均有26.7%和27.6%被用于農林水氣等部門的事業費。縣級投入中這一比例更高，平均為58.4%和58.8%（西部縣高達72.5%和78.4%）。

再有是支農投資渠道較多，形不成整體合力。財政支農資金的管理，涉及發改委、財政、農業、扶貧、教育、水利、林業、衛生、民政等部門，極難統一協調管理。財政支農資金由各級財政部門和主管部門層層下撥到縣級對口部門，資金來源渠道多、投入分散，時常出現同一項目多個部門管理，不僅投入重復，而且使用分散。

涉農投入的金融支持總量遠遠大于財政涉農投入總量，且增長勢頭強勁。

如果僅以農村信用社的農戶貸款量表示金融的涉農投入總量，以金融支農總量（農村信用社農戶貸款余額）與財政支農總量之比作為“金融支持力度系數”，則發現1992年以來，金融支持力度系數一直保持在2.0以上，2003年達到3.2。這表明農村投入的金融支持力度遠遠大于財政支持，且金融支持一直保持強勁的增長勢頭。

實際上，在農村領域發放貸款的金融機構除了農村信用社以外，其他金融機構也或多或少地對農村形成一定的金融供給。如果考慮其他金融機構的涉農信貸投入，農村金融力度系數將達到6.0左右。

從新農村建設的投入需求產生來源看，除了與農戶直接相關的投入需求以外，普遍屬于公共品和公共服務性需求，缺乏市場盈利性。工商企業對于新農村建設的投資，總量和增長都將是有限的。所以，新農村建設投入增長的所有源泉中，金融投入是主渠道。構建新農村建設投入穩定增長的長效機制，在于構建金融投入增長機制。

農村“失血”與金融缺位

新農村建設的最終目標，是要形成農戶穩定的收入來源，培育農民自我持續發展、自我增收和自我生存的能力。這就需要通過產業發展和市場培育，以產業帶動市場發展，以市場活躍農村經濟，最終促進農民增收。要實現新農村建設的目標，不依靠金融絕對不行。但是，目前我國農村地區的金融支持狀況在農村金融供給嚴重不足的同時，還存在嚴重的“失血”與金融缺位的現象。

農村“失血”主要表現在農村資金的“非農化”、農村資金流出嚴重。

農村“失血”的渠道主要有二，即非金融渠道與金融渠道。

非金融渠道主要表現在農村城市化、農村工業化過程中。農村土地、資金、補貼、農產品增值部分被城市工商業部門抽吸，導致農村發展落后，農民增收緩慢。2003年全國共有6700多個開發區，平均每個縣有三個，這些開發區大多占用了最好的農用地。中央對農村的各種補貼也被層層分流，到基層的很少，到農戶的更少。

轉移到城市就業的農村勞動力由于受勞動力市場的歧視，每人每年比應得的收入平均少2000～3000元。目前全國約有1億多名進城務工者，每年因此少掙2000億～3000億元，而這些進城務工者每年匯回農村的資金只有1000億～1500億元。

農業稅免除和費用減免所帶來的利益，也被農業生產資料價格大幅度上漲所抵消。

而金融渠道引起的農村“失血”，則主要表現為金融部門通過信貸行為引起的農村資金流失。

一是國有金融部門存差越來越大，引起農村資金流失。1998年以來，商業銀行大幅收縮縣及縣以下機構，同時收縮現存的縣及縣以下機構的貸款權，使其僅發揮吸儲功能，農村信貸投入逐步減少。金融機構農村貸款增長滯后于金融機構貸款總量的增長，出現明顯增長趨勢剪刀差（見圖1）。據統計，1999～2004年，所有金融機構對農業和鄉鎮企業貸款余額占各項貸款余額的比例由11.69%下降到10.1%，減少了1.59個百分點。同期，政策性銀行和商業銀行對農業和鄉鎮企業貸款余額占各項貸款余額的比例由4.95%下降到2.66%，減少了2.29個百分點。

二是農村信用社的農戶存貸款差額逐年擴大，農戶存貸比降低，農戶存貸款余額增長形成巨大的“剪刀差”，農村信用社成為農村資金“非農化”的渠道之一。對農村信用社農戶存貸比的分析發現，改革開放以來，除1984年存貸比達41.3%外，其余年份均徘徊在30%左右，即農村信用社向農戶發放的貸款不足其從農戶吸收的存款的1/3。農戶資金“非農戶化”較為嚴重，使原本就短缺的農村資金外流到城市和其他行業。農村信用社吸收的農戶存款余額的增長快于農村信用社對農戶發放的貸款余額增長，形成“農戶存貸款余額增長趨勢剪刀差”（見圖2），而且該剪刀差呈現逐漸擴大之勢。

三是郵政儲蓄在農村領域網點密布，只儲不貸，從農村抽走資金，引起農村資金流失。商業銀行收縮在農村領域的戰線以后，農村金融資源已主要向郵政儲蓄和農村信用社集中。2005年末，郵政儲蓄營業網點達到3.1萬個，儲蓄余額超過1.3萬億元，郵政儲蓄存款余額市場占有率目前已經達到9.56％，郵政儲戶數量達到2.7億戶，其中2/3以上的儲蓄資源（網點、資金來源）來自于縣及縣以下農村營業網點，占農村儲蓄存款市場的較大份額。

新農村建設金融缺位現象主要表現為金融資源分配不公、農村地區正規金融供給不足。

農村金融市場與城市金融市場分割，機構分布不均衡。中國金融改革的過程是通過建立各種成份不同、組織形式不同、職能不同的多元化金融機構和金融市場，實現金融機構數量的增長和品種的多樣化，這方面的成效是顯著的。但是，金融部門量的擴張并未帶來農村金融結構和農村金融制度的深刻變化，農村金融的發展實際上是與城市金融發展脫節的。在較多大中城市中，競爭局面已經基本形成，但在欠發達地區金融供給嚴重不足。與農村已經實現的經濟增長比較，從某種程度講，改革開放以來，欠發達地區的金融供給是弱化了。而且，在市場經濟條件下，這種不公沒有可能通過民主決策程序來改變。這不利于新農村建設金融投入的增長，使金融缺位現象異常突出。

農村金融資源的供給與農村經濟在國民經濟中的地位不相稱。據央銀行統計，2004年底，我國金融機構各項貸款余額17.8萬億元，農業和鄉鎮企業貸款余額合計1.79萬億元，約占各項貸款余額的10.1%，而當年農業GDP占GDP總量的比重達15.2%。同時，占全國勞動力總量60%以上的勞動力在農村就業。傳統觀念認為，農業屬于勞動密集型產業，不需要那么多貸款和資金投入，但農戶和農村中小型企業融資難的現實表明，“三農”需要更多的資金投入。

農村正規金融供給不足，主要表現在商業銀行在農村金融領域內的功能弱化、農村政策金融功能不全、農村合作金融實力有限、農業保險發展嚴重滯后。據學者對某省兩個欠發達地區的調查，2005年末該省銀行分支機構及營業網點總數為1161個，比2000年減少了317個，其中幾大商業銀行減少分支機構及營業網點222個，員工減少2234人。由此，致使縣域金融抑制和萎縮，縣域經濟發展資金動力不足。

農村政策金融功能不全，農業發展銀行沒有真正承擔農村政策性金融的重任。農業發展銀行資金來源不穩定，資金運用效益較低，功能缺位，業務范圍狹窄，不能充分發揮對農業投入的資金聚集效應。2005年，農發行信貸業務雖有所延伸擴展，開始注重農業產業化項目的貸款，但信貸業務創新速度低和創新范圍小，業務整體格局并未有大的突破。在我國，一種向農戶和中小企業持續提供政策金融服務的機制還不存在。

2005年末，全國農村合作金融機構（含農村信用社、農村商業銀行和農村合作銀行）資產總額3.7萬億元，其中各項貸款余額2.2萬億元（占全部金融機構的10.9%），總負債3.55萬億元，其中各項存款余額3.26萬億元（占全部金融機構的10.8%），所有者權益1653億元，農村信用社經營狀況明顯有所改善。但目前，農村信用社仍然是在政府隱形擔保下運作，大多治理結構不完善，民主管理流于形式，社員代表大會、理事會和監事會制度形同虛設。出于自身財務上可持續發展的考慮，農村信用社經營中“商業化”傾向嚴重，農戶或個體經營戶、農村小型企業貸款難問題仍然較為突出。農村信用社通過繳納存款準備金、轉存中央銀行、購買國債和金融債券等方式引起的農村資金流失，估計每年在1000億元以上。由于歷史包袱和機制問題，能夠有效向農村源源不斷輸送資金的農村信用社數量十分有限，農村信用社的資金實力嚴重不足。

農業保險發展嚴重滯后，農戶和農村企業經營風險缺乏分散和轉移機制。中國每年有5億多畝農作物受災，占全國農作物播種面積的1/4，成災面積占受災面積的比重在40%以上。且農村經濟現有物質基礎薄弱，2004年農作物播種面積有效灌溉率僅35.5%。雖然中國人民保險公司于1982年就開始承辦農業保險業務，但全國農業保險費收入占財產險保費收入總額的比重由1992年的3.6%下降到2004年的0.36%左右。雖然2005年農業保險業務迅速發展，前三季度農業保費收入6.07億元，占財產保費收入的0.63%，但這遠遠不能滿足農村經濟發展和農業產業化發展的需要。

以社區為導向

新農村建設投資的重點在村鎮和農村社區，因此應該建立一種以村鎮和社區為導向的金融服務體系。就現有農村金融機構的服務機制而言，除農村信用社離農戶、村鎮和社區相對較近外，其他金融機構均沒有這種機制存在。現有正規金融制度安排不利于村鎮、社區金融投入的增長，所以，應該發展多種社區導向的金融組織：

通過合作經濟組織、龍頭企業等形式，將農戶、社區、村鎮的金融需求集中化和規模化，增強農戶、社區、村鎮的金融需求的可信貸供給性。

制定社區再投資法，促進農村資金回流。

促進農村信用社改革與轉型，增強其社區性。

促進商業銀行建立小額信貸的提供機制（國外銀行稱為downscaling），開展針對農戶、社區、村鎮、中小企業的金融服務。

促進社區金融合作組織的發展，如社區擔保基金、資金合作社、互助保險組織、社區發展基金。尤其是要注意培育那些建立在血緣、地緣等關系基礎上的合作金融組織。要在充分總結現有民間資金合作社、社區發展基金等案例運作機制的基礎上，制定相應的制度框架，促使其合法存在。

進一步放松農村金融市場管制，實施民間資本陽光化工程，發展只貸不存小額貸款機構。在制定市場規范和制度框架的基礎上，將只貸不存小額貸款機構現有五個省區的試點范圍擴大。

責任編輯：王 瑋