銀行持續監管的六大內涵

銀行持續監管包含著豐富的內容，它應該是銀行監管當局以科學的機制設計和有效運行系統不斷推進監管能力和監管效率持續提升并以此促進銀行業持續發展的良性循環過程。從外在形式上看，持續監管主要表現為監管行為和效果在時間上的連續；從內在本質上看，持續監管應包括理念先導、目標定向、核心定位、機制定軌、技術支撐、約束糾偏等六大內涵。

理念先導

監管理念引領監管行為，實施有效、持續的監管首先要有先進、科學的監管理念作為各項監管政策、目標、機制、技術、制度和行為的先導。縱觀國際銀行業監管模式的演進，可以清楚地歸納出合規性監管——資本為本監管——風險為本監管——承諾式監管的監管理念發展軌跡。合規性監管重在監督銀行是否執行有關金融規定。資本為本監管強調銀行須持有足夠的資本抵御風險。風險為本的監管滲透和充斥著更多的數據收集以及分析與預測，標志著銀行監管邁上了更高層次。承諾式監管則是監管的最新發展動向，強調激勵相容監管，即參照銀行機構的經營目標，將銀行機構內部管理和市場約束納入監管的范疇，引導這兩種力量來支持監管目標的實現。

銀監會成立后，適時順應了國際銀行業監管實踐的變遷，提出了“管法人、管風險、管內控、提高透明度”的監管新理念，并通過貫徹落實新的監管理念，確立了風險為本監管的基本框架，促進銀行業監管方式和機制發生了“五個轉變”，即：由合規監管為主向以風險監管和合規監管相結合轉變；由“分割式”監管向注重對法人機構總體風險的把握、防范和化解轉變；由“一次性”監管向持續監管轉變；由側重具體業務準入向注重監管公司治理和風險內控轉變；由定性監管向定性監管和定量監管相結合、加強風險評價和預警轉變。三年來的實踐效果表明，監管理念的提升和監管方式、機制的轉變，極大地推進了中國銀行業經營理念、方式、機制的轉型和跨越，中國銀行業正在發生歷史性的變革。作為目睹和參與這場變革的監管工作者，這幾年收獲和感受多多，其中感受最深的是兩點：一是理念的啟導性；二是實踐的差異化。理念的啟導性是指在持續監管的循環過程中，須以理念為先導，而且一以貫之；實踐的差異化，是指我國銀行機構種類繁多且正處于體制轉換、改革和發展階段，各類銀行的經營管理水平存在較大的差距，在實施持續監管過程中必須在監管方式和理念上考慮這些差別，正確把握合規監管、風險監管、資本監管、承諾監管等不同監管方式之間的關系，并有針對性地加以靈活運用。現階段，應區別不同類型的銀行業機構，根據ROCA和CAMEL評級結果，采用不同的監管方式和理念，對有問題的銀行要側重于合規性監管，對良好銀行則側重于風險監管和承諾監管；對法人機構重點做好資本監管，對非法人機構則重點做好風險監管。

目標定向

我國《銀行業監督管理法》在總則部分就開宗明義地明確了銀行監管的目標是：“促進銀行業的合法、穩健運行，維護公眾對銀行業的信心。銀行業監督管理應當保護銀行業公平競爭，提高銀行業競爭能力”。監管目標旨在確保銀行業穩健的前提下提高銀行業的競爭力，協調兼顧了穩健與效率兩大價值取向，為銀行監管工作指明了方向。銀監會依照法律的定義，從行為監管的角度提出了微觀的監管目標由于區域的不同，側重點也有所區別，各區域監管機構根據所監管轄區經濟金融運行的實際情況，針對薄弱環節，制定不同的監管目標，力求讓弱勢銀行變強勢銀行、讓強勢銀行變標桿銀行，努力向宏觀目標靠攏。

明確的監管目標從時間上劃分可分為長期目標、中期目標和短期目標。銀行監管的長期目標從傳統意義上說可概括為：安全性、穩定性、結構。安全性主要是考慮保護存款人和存款保險基金；穩定性是保護經濟免受金融體系動蕩的影響；結構則集中在促進競爭和提高效率。由于結構（競爭）目標與安全性和穩定性的目標存在沖突，因此監管者與立法者還必須在它們之間權衡輕重。中期目標，即根據銀行監管的總體目標和當前經濟金融運行的實際情況，確定某一段時期的監管目標，解決階段性面臨的突出問題。例如湖北銀監局根據湖北經濟金融運行特點以及監管資源和能力配置情況在2006年初制定了未來兩三年之內的四個主要監管目標。

第一，改變全省銀行業金融機構不良資產水平長期高于全國平均水平6個百分點左右的狀況，盡快達到或略好于全國平均水平。

第二，城商行、農信社、信托公司等法人機構，改變目前大都處于四五級或較低水平的尷尬局面，整體監管指標達到全國平均水平以上。

第三，銀行業的創新能力增強，對經濟的滲透力增強，銀行業對經濟的貢獻度、武漢銀行業對周邊的輻射力和吸納力明顯增強。股份制商業銀行綜合排名保持領先水平；國有商業銀行綜合排名達到和超越全國平均水平。

第四，監管能力和監管水平明顯提高，牢固確立監管新理念，成型監管運行新機制，能夠掌握和運用新知識、新經驗、新技術、新方法，及時甄別、發現和處置銀行業風險苗頭，以持續監管推動和規范銀行業持續發展。

長期目標和中期目標的實現，必須以各項具體化的短期目標的完成為基礎，必須根據總體目標、中期目標和當期情況，研究確定短期監管工作目標。2006年初，湖北銀監局與機關各處室、各銀監分局、各直轄監管辦簽訂了年度目標責任書，在明確省局和各銀監分局以及直轄監管辦監管職責的基礎上，根據湖北省銀行業風險特點，對各項監管職責和年度任務進行規范，明確了全年監管工作的總體目標及各類機構的監管重點。同時，還對總體目標進行縱向和橫向分解，在全省銀監系統形成相互銜接、協調一致的目標體系。

核心定位

銀行業監管的核心內容就是防范或化解銀行業風險。《巴塞爾銀行監管委員會有效銀行監管核心原則》的第l6至20原則更是對“持續性銀行監管”作出了明確規定，認為銀行機構的業務經營活動是一個連續不斷過程，風險持續存在于銀行業務經營的全過程，防范、識別、監督、化解各類風險也必然是一個連續的過程。由此可見，持續監管的核心定位就是風險為本監管。

風險為本監管是通過對銀行經營的大量數據指標全面深入分析以確定和衡量銀行營運時所面對的各種風險，進而敦促銀行采取有效的管理措施防范和化解風險。這種監管模式抓住銀行業經營的實質問題，也體現了外部監管的本質要求，標志著銀行監管邁上了更高層次。

持續監管的核心定位重在把握風險監管的特征和要求。風險為本監管是一個持續監管的循環過程，不僅可以全面系統掌握被監管對象的經營風險，而且可以靈活采取有針對性的措施控制風險，較之以往的監管更多地滲透和充斥著數據收集以及分析與預測，其基本特征和要求是：必須建立在對銀行風險的識別與計量之上；將風險劃分為潛在風險數量和風險管控質量兩部分，分別進行分析評價；風險評估須通過標準化的方式進行，風險分類及評估方法應符合國際慣例和最新要求；根據風險評估結果，盡可能地將監管資源集中在銀行機構所面對的最大風險環節。

明確持續監管的核心定位，有利于我們正確處理現場檢查與非現場監管的關系，進一步轉變監管方式，堅持以銀行風險評估為切入點，從銀行機構市場準入、業務營運和信息披露等方面建立完善的風險管理框架，探索運用較為先進和科學的風險評級系統，定期對銀行風險狀況進行前瞻式評估；有利于我們正確處理風險監管與合規監管的關系，突出監管重點，合理調配監管資源，不斷提高監管人員素質，從而確保有效掌控銀行業金融機構最大風險環節，采取有針對性的監管措施，防范任何已經存在的或正在逐步形成的風險對銀行體系造成的威脅；有利于我們正確處理外部監管與商業銀行內控管理的關系，更加注重監管有機連接與協調，通過不斷推進法人治理監管、資本充足率監管、內控評價監管，引導建立內部風險評級體系，發揮商業銀行管控風險的自覺性和能動性，以此促進銀行監管有效性的提高。

機制定軌

在銀行業監管組織體系當中，監管運行機制是指保證監管工作有序運行并實現有效監管目標的銀行業監管工作制度、規范、辦法及組織形式之間相互作用的過程和方式。國際銀行業監管發展歷程啟示我們，監管組織形式必然由機構監管向機制監管轉變，以通過監管機制的有效運行，實現對監管方式和方向的定軌運行。

一方面，通過良好監管機制的有效運行，促進市場準入監管、非現場監管、現場檢查三個監管板塊之間協調聯動，并具有針對性和互補性。以發現問題為主線開展非現場監管，重在整體風險分析和判斷，在發揮監管基礎作用的同時為現場監管提供線索；以核實問題、解決問題為主線開展現場檢查，重在核實和處理，對非現場監管提供支持和補充；以合規性、審慎性為要求開展市場準入監管，重在利用將非現場和現場監管成果，實施扶優限劣、正向激勵的差別監管政策。

另一方面，通過監管機制的運行，自動實現監管機構上下級之間明確分工并實現整體聯動。上下級監管機構通過建立明確的“委托—代理”關系和分級負責制，堅持上級機構抓督導、屬地監管抓落實，實現全系統協調聯動，增強整體監管合力。如，銀監會通過明確授權，基本建立了分級監管與屬地監管相結合的持續聯動機制，并針對總行不在北京的部分股份制商業銀行專門制訂實施了《對部分股份制商業銀行聯動監管與職責分工的指導意見》，可以說是對加強法人監管和聯動監管進行的有效探索。

在監管機制定軌工作過程中，湖北銀監局從監管目標、板塊協調、監管治理、監管保障等五個方面制定《監管運行機制框架意見》，并建立了與之配套的制度體系，促進了市場準入、現場檢查和非現場監管三個板塊以及上下級監管機構之間的有機銜接和互動，以機制定軌為有效手段確保了監管工作的有序開展和各項監管目標的順利實現。

技術支撐

科學技術是“第一生產力”，銀行監管效率和質量的提高也必須有適應銀行風險管理要求的技術作支撐，體現為監管部門運用科學的監管理念、知識和國際先進經驗組織開展監管活動，使監管活動在最短時間內用最小的監管成本獲取最佳監管效果。隨著金融創新和網絡銀行業務的迅速發展，新的金融衍生產品層出不窮，銀行風險計量技術性程度加深，使銀行監管技術面臨前所未有的挑戰。由此可見，提高監管技術含量是實現持續監管的基礎和保障所在。

銀監會根據我國銀行業監管與改革實踐和國際銀行業發展趨勢，制訂一系列監管制度，不斷探索和創新監管方式，有效提高了監管技術水平。特別是及時啟動監管信息系統建設工程（1104工程），并以此全面推進監管技術的現代化。首先，運用了先進信息技術，利用計算機網絡和程序實現監管信息采集網絡化，實現數據核對、匯總、監管報表生成的自動化，建立以電子化、網絡化為基礎的監管信息系統，提高了監管信息采集、加工的效率和水平。其次，運用了先進的風險計量技術，制訂實施《商業銀行風險預警操作指引》，發布《商業銀行風險監管核心指標》，完善現有的非現場監測指標和報表體系，積極構建持續有效的非現場監管體系和風險預警體系，實現了對商業銀行有關風險指標及經營管理活動和綜合風險趨勢的動態監測，提高了風險計量的準確性。再次，運用了先進的風險分析技術，對不同類型的銀行機構分別采取CAMELS和ROCA風險評價辦法，探索建立科學的非現場監管分析評價方法體系，不斷增強了銀行風險監測分析功能。

從銀行監管發展的一般規律看，用新的思路和新的辦法解決銀行風險管理面臨的問題，往往為監管機構改進監管技術提供了方向。作為基層銀行業監管機構應主動應對各種新問題、新情況，適時調整監管方式，不斷探索運用表格化、定期化、標準化的監管和監測技術，支持和促進整體監管技術水平的提高。湖北銀監局針對農村信用社和城市商業銀行資本（股本）分紅監管中標準模糊、不便操作問題，大膽運用風險計量和數據分析技術方法，建立了法人銀行業金融機構股東現金分紅約束模型。該現金分紅約束模型根據法人銀行機構的有關監管政策要求，以資本充足、撥備覆蓋、可分配利潤控制等限制要求作為約束條件，對銀行的盈利水平、再融資需求、投資機會、風險狀況、可動用現金能力、代理成本等六個方面進行全面分析和測評，確定銀行現金分紅的適度區間，從而實現對銀行機構股東現金分紅的“量化監管”，初步形成了定量計量與科學判斷相結合的贏利分紅監管決策機制。

約束糾偏

優良的制度約束是持續監管有效實施的制度保證。從新制度經濟學角度看，監管制度就是對監管者與被監管者都產生強制約束力的游戲規則。優良監管制度的核心就體現在三大約束糾偏上，即信息糾偏、負外部性糾偏和非理性糾偏。

持續監管作為一項先進的監管制度安排必須首先解決監管過程中因信息不對稱問題而引起的嚴重后果，即信息糾偏。銀行監管領域的信息不對稱矛盾表現為監管者擁有的被監管者信息資源明顯少于被監管者自身擁有的信息資源。這種信息不對稱往往會產生三個方面的問題：一是監管者不知道被監管者風險控制能力有多強；二是監管者不知道被監管者能在多大程度上愿意遵守監管制度；三是監管者不知道被監管者的剩余風險到底有多大。解決信息不對稱問題最關鍵是建立“數入一門、數出一門”的監管統計制度，即將所有數據資料、信息資源的采集、整理、處理、發布等全過程歸口統計信息部門的監管制度。具體來說統計信息部門負責與被監管對象建立穩定保密、口徑一致、系統兼容、快捷匯總的數據傳輸渠道，規范數據匯集、處理、使用、對外發布范圍和程序，及時、準確地向監管部門及業務綜合部門提供各類數據，建立監管信息共享平臺。這一制度優勢在于整合監管信息資源，強調由統計信息一個部門集中向被監管者收集信息，由統計信息一個部門集中對外發布，在信息的收集、處理等過程實現信息糾偏目的，用最快捷的方式最大程度地解決監管者與被監管者之間的信息不對稱問題。

持續監管作為一項制度安排要盡可能減少銀行業的負外部性問題，進行負外部性糾偏，以保持銀行業穩健經營，這也是持續監管的最終目標。銀行業是一個負外部性極強的行業，當有問題銀行出現擠兌并傳染給健康銀行，導致健康銀行出現損失時，受害的健康銀行不能通過市場交易向有問題銀行討回損失，這就是銀行體系的負外部性。負外部性實際上是金融市場失靈的表現，要解決這個問題就必須建立具有糾偏功能的監管制度，其最核心的內容就是差別監管制度，也就是對好銀行與壞銀行（問題銀行）實行差別監管。一方面通過制訂實施“良好銀行評選辦法”，將發展穩健、管理規范、內控完善、效益良好、合規守法的銀行評為良好銀行，對其實施鼓勵性監管，即減少現場檢查監管次數和頻率，正面激勵銀行業金融機構穩健經營。另一方面，對于有問題銀行制訂實施“有問題銀行特別監管辦法”，即實行不批準開辦新的銀行業務、不審批機構高管人員提升上一級職務的任職資格、增加對機構的現場檢查頻率等懲罰性監管，對有問題銀行實行強制性糾偏行動。

持續監管作為一項制度安排除對被監管者具有強制糾偏外，對于監管者的非理性行為也進行約束糾偏。監管者的非理性行為主要表現為監管寬容、監管過度、道德風險（監管不作為）、法律風險（監管亂作為）等。對此可以做出四項具體制度安排加以糾偏：一是管檢交叉制度，將日常監管與現場檢查職能適時適度分開、人力資源統一調配使用，既節約監管者的人力成本，又規避監管者的監管寬容、道德風險（成為監管俘虜）。二是查處分離制度，即依照銀監會制訂的《行政處罰辦法》，在對銀行業機構的違法違規行為進行查處過程中，現場檢查監管部門提出處罰建議或意見，政策法規部門負責審核把關，經集體研究做出處罰決定。查處分離制度是一項確保行政處罰公平、公正的制度安排。三是跟蹤問責制度，對監管實施再監督的跟蹤問責制度是依據監管責任制及監管工作盡職要求，對監管過程及結果進行跟蹤監督并對其中存在的問題實施責任追究的制度安排。四是績效考核制度，依據監管工作職責和目標任務，按市場準入、非現場監管、現場檢查三個基本板塊，對各執行部門的監管工作及責任目標完成情況按季分別進行定性定量考核，并將考核結果與季度績效工資分配、監管人員提職晉升等掛鉤的制度安排。

（作者系湖北銀監局局長）

責任編輯：柯 丹