中國“和平崛起”與多邊外交

張　澤

能否恰當運用多邊外交，既是衡量大國外交風范的標志，也是中國走向“和平崛起”的關鍵。本文作者對中國的多邊外交再度進行了深入思考

進入21世紀，作為中國的戰略選擇，“和平崛起”的提出推動了中國多邊外交門益活躍。多邊外交在政治、經濟、安全和國際認知等方面，為實現中國的“和平崛起”提供了戰略保障，構筑了系統化的戰略平臺。“多邊是重要舞臺”體現了黨中央對多邊外交在我國整體外交中重要地位的科學判斷。隨著經濟全球化和多極化的進一步發展，多邊外交的協調與規范國際事務的作用將更加凸顯。全面認識多邊外交對我國的正面作用與消極影響，進而趨利避害，至關重要。

一、多邊外交對我國整體外交具有不可替代的重要作用

首先，多邊外交是擴展和加深我國同其他大國利益匯合點的重要領域。對于我國與其他大國的關系，最主要的政策目標是保持與他們的合作與伙伴關系，避免與美國等大國發生直接、正面沖突。另一方面，我國一向反對霸權主義和強權政治、美國視我國為潛在對手，這就導致中美間在某些問題上立場對立或出現摩擦。僅靠雙邊外交難以實現上述兩個互相矛盾的政策目標，多邊外交在此方面大有用武之地。其次，多邊外交為鞏固和發展我國同周邊國家的關系提供了嶄新的平臺與難得的契機。我國與東盟建立自由貿易區的舉措，深受東南亞國家的歡迎，就是因為這一多邊行為確保了參與各方都能受益。地區多邊——“小多邊”使周邊國家共同承擔義務，一道解決共同遇到的問題。上——多邊外交對我國的積極作用、挑戰和應對建議海合作組織成員國通過地區多邊合作，共同打擊分離主義，宗教極端勢力和恐怖主義等三股勢力就是一例明證。對于周邊國家間存在的、可能危及我國自身利益的特殊問題，可通過開展“小多邊”外交介入其中，促進問題的解決。例如，朝鮮核問題如不能得到和平解決，將直接威脅我國安全。但朝鮮認定這一問題是朝美之間的問題，因此，即使我國對這一問題有嚴重關切，也不便直接插手。通過發揮我國自身優勢——與朝鮮是“同志加兄弟”的戰斗友情，與美國同為亞太大國、合作密切，促成就這一問題舉行“小多邊”會談，為解決這一棘尹的難題開辟了適當的場合。這一在我國外交史上具有開創性的多邊外交舉措，對于我國理解和運用多邊外交這一利器，具有重要的意義。第三，多邊外交是鞏固和深化我國與發展中國家傳統友好關系的紐帶。我國是最大的發展中國家，在國際社會有較強的號召力，與廣大第三世界國家保持著深厚友情，這是我國寶貴的財富與資源。我國能在1971年恢復在聯合國的合法席位、從而參與到國際多邊外交當中，完全依靠亞非拉發展中國家的支持。近年來，在人權、涉臺問題等涉我問題斗爭中，發展中國家對我國的支持，是我國獲得勝利的根本。我岡與發展中國家友好的雙邊關系為多邊外交斗爭奠定了基礎。

二、多邊外交對我國國內發展具有積極作用

第一，多邊外交是我國加快融人國際社會的軌道。作為多邊外交平等一員，我國參與多邊外交不需要任何批準或通過，自然而然地在多邊外交中擁有發言權和決策權。在多邊場合與其他國家的關系，往往更加靈活，更容易建立起非正式、有效的聯系。例如，我國與巴拿馬至今沒有正式的外交關系，但在萬國郵聯大會上，由于巴方代表有八分之一的中國血統，他主動與中國代表建立聯系，使雙方有了接觸的機會，慢慢深入到探討一些建立等重要問題上來。通過編織雙邊關系網絡，來實現融入國際社會的目標，參與多邊外交更直接、更快捷、更有效。第二，多邊外交是宣傳中國政策的平臺，有利于樹立中國負責任大國形象。由于歷史原因，外界對中國總有一種神秘感，對中國政策猜測的成分居多。主動利用多邊外交的正式舞臺，宣傳我們的政策、文化等，有助于消除這種猜測和疑慮，有利于樹立形象。1999年3月，時任國家主席的江澤民同志出席了在日內瓦舉行的裁軍談判會議，并發表了題為《推動裁軍進程，維護國際安全》的重要講話。這是我國國家元首第一次面向國際社會，全面闡釋我國的裁軍與軍控政策，表達了我國全力支持國際裁軍進程，堅定維護國際安全的決心。對于消除當時甚囂塵上的“中國威脅論”發揮了重要作用。第三，參與多邊外交，創造有利于發展的外部環境。對我國而言，外交的一個重要任務，就是為國內發展爭取一個有利的國際環境。多邊機構在眾多業務領域能夠為我國發展提供一個相對穩定、可預測的外部環境。任何一個業務領域的重要議題，都有相應對口的國際組織，我國則參與了這些組織。這些組織有章可循，相對民主；參與方多，做工作余地大。這是我國利用多邊外交維護權益的有利條件。實踐證明，積極參與國際組織工作，從源頭上做起，可有力地維護我國利益。第四，多邊外交是學習國際先進經驗和知識的場所。積極參與多邊外交，有利于“以外促內”，促進國內發展與觀念的轉變。這方面最典型的例子要數我國加入世界貿易組織后的改革。從2002年至今，三年間我國共清理各類與外貿有關的法律法規(含地方人大和地方政府制定的地方性法律和地方性行政法規)共計3000余部，我國從立法角度已基本符合國際規則的要求，我國市場經濟化的貿易規則已經建立。其他許多國際組織，如世界氣象組織、國際植物新物種保護聯盟(UPOV)等專業性強的機構，往往匯集了該領域最先進的知識。積極參與其中，有利于我中國學習這些先進知識，發展自己。第五，從參與多邊外交中獲取對國計民生的實際利益。我國是多邊外交的重要參與方，自主性強。我國是聯合國安理會五常之一，是五核國成員，在世界銀行、國際貨幣基金組織中擁有單獨選區，在世界知識產權組織中是單獨一方等。我國與許多國際組織保持著良好的合作關系，從這些國際組織的合作項目中受益。1997年以來，我國科技部先后與聯合國開發計劃署開展了一系列合作項目，獲得援助資金共1240萬美元。僅2004年，我國申請“全球抗擊艾滋病、結核和瘧疾基金”批準的項目總額達1．54億美元。我國還將與歐洲委員會、世界銀行共同舉辦“防控禽流感國際籌資大會”，

三、我國參與多邊外交面臨一定挑戰

首先，從國內角度看，我國還沒有形成自己的多邊戰略。多邊戰略是在總結參與多邊外交的基礎上，形成的指導一國參與多邊外交的方針、政策與原則。這一戰略帶有全局性，意味著不僅僅由直接負責外交的部門來提出或執行這一戰略，而且國內參與多邊外交的各職能部門都應考慮和研究的，在方向上必須一致。而現狀往往是外交部門注重政治問題，業務部門僅關注其主管的業務問題，政治與業務“兩張皮”。造成這一問題的原因，主要還是因為我國參與多邊外交時間不夠長、對多邊議題的研究不夠深；欠缺經驗和教訓

的積累。

其次，處理新形勢下我國與發展中國家的關系面臨挑戰。我國的國情決定了，我國是發展中國家。表現在多邊外交中，我國在絕大多數問題上都與發展中國家持相同或相近立場，我國因此也受到廣大發展中國家的擁護與支持。但隨著我國國力的不斷增強，我國在國際上的地位不斷提高，我國與發展中國家的關系變得微妙起來。在多邊領域，我國是聯合國“五?！敝唬俏搴藝?，在世界銀行、國際貨幣基金組織中擁有單獨選區，在世界知識產權組織中是單獨一方，我國與國際安全領域的“不結盟運動”建立有“NAM+1”機制，與經貿領域的77國集團建立有“77+1”機制等。一些別有用心之人對此大加渲染，企圖把我國從發展中國家陣營中分離出去。在效果上，一些發展中國家對我國發展產生了不應有的疑慮，在多邊外交領域逐漸拉開與我國的距離。隨著國力增強，我國國家利益構成也有所變化。在經濟發展、國際安全等問題上，我國的關切開始出現不同于其他發展中國家的地方。例如，在知識產權保護、核裁軍、防擴散等問題上，我國的關切與立場實際上與發達國家相近。這導致我國在參與上述問題的討論和談判時，往往很難確定自己的立場，因為如果從自身關切出發，則可能損害與發展中國家的關系。另一方面，隨著發展中國家更多地參與多邊外交，也更多地從自身利益出發。在一些多邊涉我問題上，不再像以前那樣全心全意地支持我國，有時甚至也站在我國的對立面上。

第三，多邊涉我問題負面影響增大。由于的歷史的原因，大部分現有多邊規則是在我國未參與的情況下提出、制訂的。當時，其主要參與方是西方國家，其議事規則是以西方議會政治為基礎的，這些與我國獨特的文化、政治、經濟和社會制度存在著距離。在民主、人權、“良政”(GoodGovernance)、新聞自由、非政府組織和獨立工會等問題上，我國總體比較被動。加之以美為首的西方國家利用多邊機制對中國進行牽制，臺獨、藏獨、疆獨、民運、法輪功等“五毒”分子與國際反華勢力相勾結，利用國際場合對黨和政府進行攻擊，多邊領域涉我問題將越來越多。其中，多邊涉臺外交是中國面臨的重大挑戰。1971年，聯大通過第2758號決議，驅蔣納我，解決了我國在聯合國系統的代表權問題。臺灣在國際法上的地位更加明確，在聯合國系統內，“中國臺灣省”成為臺灣唯一正式、合法身份。“世界上只有一個中國，臺灣是中國不可分割的一部分”的“一中原則”為國際社會普遍接受。但少數臺獨分子為實現“臺灣獨立”的政治圖謀，處心積慮在國際上制造“一中一臺”、“兩個中國”等政治問題，企圖借擴大臺在國際上的生存空間，為臺獨制造外部條件，并最終實現臺獨。多邊領域涉臺問題涉及面廣、影響大；且臺當局一旦得手，不像臺與“邦交國”的雙邊關系，出現反復的可能性小。臺灣當局在國際上謀求臺獨，參與以聯合國系統為核心的多邊體系是其必經之路。近年來，臺加強了擠進多邊體系的攻勢：臺以經濟合作和社會交流開路，尋求在政治安全領域取得突破；以加入世界貿易組織為契機，主攻世界衛生組織等專門機構，以期取得突破后，對其他聯合國專門機構產生連鎖效應，并最終擠入聯合國。對我國而言，多邊涉臺外交有多重政策目標：涉臺外交是總體外交的重要組成部分，為國內發展有利的外部環境；涉臺外交同時被納入總體對臺政策的框架內，要服務于祖國統一大業。在多邊外交中，中國一方面須堅決反對臺灣搞“兩個中國”和“一中二臺”，另一方面，還要考慮爭取更多的國際理解和支持，爭取島內民心。如何統籌兼顧這些政策目標，挑戰性強、操作難度很大。

四、積極應對多邊外交挑戰的政策選擇

首先，確定我國的多邊外交政策目標的優先次序。我國參與多邊外交的總體政策目標是創造有利的外部環境，維護和實現我國家利益。細化起來，這一目標大體可分為五個層次：第一層次，樹立和維護負責任的發展中大國形象。第二層次，盡量減少多邊涉我問題的負面沖擊，維護中國核心利益。第三層次，嚴格履行國際義務，學習國際先進經驗，以外促內謀發展。第四層次，主動參與國際規則，在建構集體認同、尋求共同利益方面發揮積極作用，維護我國人民和世界人民的根本利益。第五層次，參與確定多邊外交議事日程，引導國際規則制定方向。上述五個層次的政策目標在優先級上由近及遠，等級由低到高，態勢由守轉攻。這五層次的目標相輔相成，下一個層次政策目標的實現，須以前一個層次政策目標為基礎，而進入下一個層次政策目標，是在前一個層次深入開展活動的保障。

其次，多邊、雙邊相輔相成，力爭既維護利益，又積累資源。多邊是全面檢驗雙邊關系中“關鍵”、“首要”和“基礎”的場合，也能豐富雙邊關系，為雙邊關系發展創造空間。反過來，雙邊關系是開展多邊外交的基礎，雙邊政治關系的好壞，有時會直接影響一國在多邊的立場。同時，多邊談判當中矛盾多、幕后交易多，只要巧妙利用各方矛盾，“借力打力”，完全可以避免成為矛盾的焦點。多邊外交中的“借力”大致有三種情況：第一種，是在多邊外交活動中借其他國家的力。如，俄羅斯在全球外交中借助我國和歐盟的力量在反導條約問題上與美國周旋；在與日本的領土爭端中，俄羅斯通過向韓國和朝鮮發放捕魚許可證，借助韓、朝對俄羅斯南千島群島主權的承認來加強自己在與日本談判中的地位。第二種，是在多邊外交中借助國際輿論特別是非政府組織的力，如，“京都議定書”的簽訂以及反對美國不執行該議定書的外交活動都是如此。第三種，是借助本國國內的輿論，特別是反對的輿論。這種國內的反對輿論，如利用我國內反日情緒，表達中國對日本人常的關切等，往往可增進各方的理解。積極參與多邊外交，同樣可以積累外交資源。在中國常駐聯合國日內瓦辦事處代表沙祖康大使成功擔任“聯合國貿易與發展大會(簡稱貿發大會)”主席后，各方一致推舉沙祖康大使擔任貿發秘書處秘書長。沙大使婉拒了這一要求，支持世界貿易組織前任總干事素帕猜出任該職務。作為報答，素帕猜在離任前，妥善處理了長期未決的世貿組織通訊錄涉臺問題——最終出版的世貿組織通訊錄沒有給臺人員“外交頭銜”，而只稱其“先生”或“女土”。如果沒有沙大使擔任貿發會議主席，就不可能帶來對該組織的巨大影響力，也就不可能對素帕差的任職有推動作用，就不可能獲得回報。

第三，加強國內各部門間的協調，提高我國參與多邊外交的總體能力。外交部門與業務部門加強聯系，相互學習。業務部門應從國情出發，樹立積極主動參與多邊外交、利用多邊外交的意識，學習外交部門的政治敏感性；外交部門應本著對談判負責的態度，鉆研業務，了解具體議題的歷史背景和關鍵所在。

最后，妥善處理多邊涉我問題。為應對西方利用民主、人權、“良政”等政治理念對中國攻擊，一方面，要利用多邊外交規則，敢于斗爭，揭露其政治圖謀。另一方面，要加大對中國“執政為民”理念和實踐的宣傳，突顯中國政府的執政能力，樹立公開、透明、高效、廉政的國際形象。在應對分離主義上，必須堅決斗爭，維護中國主權和領土完整。這當中，涉臺問題最為突出。處理多邊涉臺問題要講究策略。在堅持“一個中國”原則前提下，注意“疏堵結合”，掌握涉臺外交的主動權。其含義是：第一，“一個中國”原則是政治底線，絕無妥協余地，在任何時候、任何情況下都不容許突破。在這一點上，中國應明確宣示，不能讓外界有任何誤解、誤判。第二，在處理涉臺問題時，只要堅持這一前提，中央政府對臺參與國際活動也并非一味打壓，而是給臺一定余地。第三，區別對待臺獨分裂勢力與臺民眾。在政治上揭露和孤立臺獨勢力的同時，要爭取島內民心。應利用臺民眾可接受的方式，加強對臺民眾的宣傳，要讓臺民眾認識到，堵是針對“臺獨”活動，為的是維護主權，實屬迫不得已；疏是為了照顧臺民眾的利益，是中央政府對臺民眾的關懷。

隨著中國改革開放向縱深繼續發展，經濟實力不斷增長，國際影響力顯著提高，參與多邊外交活動、與眾多國際和地區組織間的良性互動頻率不斷增加、程度不斷加深。尤其是進入90年代后，中國進入全面參與多邊外交的新時期，深入參與國際規則的制定，并開始主動運用多邊規則和多邊組織維護自身利益。在全球、地區等不同層面，在政治、安全、經濟等不同領域，中國都以負責任大國的姿態，積極參與有關多邊外交活動。在中國整體外交布局中，“多邊是重要舞臺”，這既是客觀描述，也是對多邊外交對于中國重要性的準確判斷。加強對多邊外交的研究已成為當前不能不重視的課題。

(作者單位：我國常駐日內瓦代表團)