政府采購為了誰？

政府是最大的集團(tuán)采購者。政府采購的本質(zhì)是社會(huì)公眾的采購，是納稅人的采購，政府采購什么、怎么采購，直接反映政府的作風(fēng)。政府的采購政策對(duì)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著直接的影響，可調(diào)整國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，扶持、保護(hù)民族企業(yè)。建立政府采購制度，有利于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，可以有效地促進(jìn)社會(huì)公平交易，維護(hù)社會(huì)正常的經(jīng)濟(jì)秩序。政府采購制度的實(shí)施，不僅提高了國家財(cái)政支出的透明度，而且有利于提高財(cái)政資金的使用效率，有利于維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益。規(guī)范政府采購行為，有利于政府采購在公開、公平、公正和透明的環(huán)境中運(yùn)作，便于從源頭上有效地抑制政府在采購活動(dòng)中的各種腐敗行為，促進(jìn)廉政建設(shè)，推動(dòng)民主法制建設(shè)進(jìn)程，同時(shí)也有利于對(duì)外開放，提升民族企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。西方發(fā)達(dá)國家200多年的政府采購實(shí)踐已充分證明了這一點(diǎn)。

我國從1996年開始，在部分地區(qū)試行政府采購制度，經(jīng)過各級(jí)財(cái)政部門和政府集中采購機(jī)構(gòu)以及審計(jì)、監(jiān)察等有關(guān)部門的共同努力，政府采購工作在探索中不斷發(fā)展。初步建立了管理和執(zhí)行機(jī)構(gòu)體系，基本上形成了財(cái)政部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門和審計(jì)部門分工協(xié)作、共同監(jiān)督的管理機(jī)制。采購規(guī)模呈現(xiàn)快速增長勢(shì)頭，由試行初期的每年10多億元，發(fā)展到2OO1年的653億元、20O2年的1O09億元，2003年的1659億元，2004年全國政府采購規(guī)模達(dá)到2135.7億元，2005年預(yù)計(jì)達(dá)到2500億元。6年來政府采購規(guī)模平均增長率達(dá)到88.8%。

數(shù)字是喜人的，成效是顯著的，但問題同樣是嚴(yán)重存在的。作為政府采購的聆聽者，幾年來各種不和諧的聲音沖擊著筆者的耳膜，讓筆者覺得中國政府采購的面目越來越模糊。《政府采購法》實(shí)施已經(jīng)三年，法律的寬疏讓各種現(xiàn)狀的存在都有了可以解釋的理由，也讓各種聲音理直氣壯。有專家疾呼，節(jié)約資金成了政府采購的首要目標(biāo)，甚至是惟一目標(biāo)；采購人則說政府采購價(jià)格高于市場(chǎng)價(jià)格，節(jié)約財(cái)政無從談起；采購人指責(zé)集中采購周期過長，效率低下；集中采購機(jī)構(gòu)則說采購周期長很大原因是采購人預(yù)算編制不科學(xué)，抱怨政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)不作為；監(jiān)管機(jī)構(gòu)反過來指責(zé)政府采購中心越位……中國政府采購怎么了？是不是如一位專家所說的，“正走入迷途”？

各種問題歸結(jié)起來無非有三。

一是體制設(shè)置問題。2005年11月25日，北京市朝陽區(qū)財(cái)政局政府采購中心正式撤牌，將所有的政府采購項(xiàng)目交給社會(huì)中介機(jī)構(gòu)去運(yùn)作。此事在政府采購業(yè)界一石激起千層浪，因?yàn)樗|動(dòng)了當(dāng)前政府采購的最熱點(diǎn)問題——集中采購向“左”走，還是向“右”走？集中采購機(jī)構(gòu)出路在何方？《政府采購法》規(guī)定，政府集中采購機(jī)構(gòu)是政府采購的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，它的定位為非營利的事業(yè)法人，必須與財(cái)政脫鉤，實(shí)現(xiàn)管采分離。分是一定要分，但是分到哪種程度，并無一定說法。由于國家對(duì)政府集中采購機(jī)構(gòu)的設(shè)置和隸屬關(guān)系沒有明確規(guī)定，而各部門又把政府采購視為“肥差”競(jìng)相爭(zhēng)搶，所以目前從中央到地方，集中采購機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)有10多種：省（市）政府直屬，機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、政府辦公廳、國資委、發(fā)改委、財(cái)政廳（局）、機(jī)械設(shè)備成套局……都可“歸口管理”，企業(yè)性質(zhì)、編制是政府財(cái)政代管，行政上歸財(cái)政部門管，業(yè)務(wù)上則聽命于市政府領(lǐng)導(dǎo)小組或采購委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)、市政府采購委員會(huì)、政府采購專業(yè)技術(shù)顧問委員會(huì)、政府采購行政監(jiān)督委員會(huì)……等等。

有人戲稱“政府采購中心上面沒爹，下面沒娘”。沒有統(tǒng)一的主管領(lǐng)導(dǎo)，五花八門的隸屬關(guān)系，削弱了政府采購“統(tǒng)”的功能，從而暴露出許多問題。其一，絕大多數(shù)地方的政府集中采購機(jī)構(gòu)管理體制不符合政府采購法關(guān)于不隸屬于任何部門的規(guī)定，使得政府集中采購機(jī)構(gòu)履行職責(zé)的獨(dú)立性受到影響；其二，無法施行全國統(tǒng)一規(guī)范管理，使國家的政府采購方針政策、法律法規(guī)的貫徹落實(shí)難以統(tǒng)一、暢通，有些政策法規(guī)難以落實(shí)到位；其三，一定程度上出現(xiàn)了各地各自為政的狀況，一個(gè)地區(qū)一個(gè)做法，對(duì)政府采購市場(chǎng)的規(guī)范不能形成合力，使得政府這個(gè)最大的消費(fèi)者對(duì)市場(chǎng)的影響力人為地縮小，甚至導(dǎo)致市場(chǎng)供求關(guān)系產(chǎn)生不利于買方（政府采購）的現(xiàn)象。這一切都是由各級(jí)地方政府對(duì)《政府采購法》的宗旨目標(biāo)認(rèn)識(shí)不足、對(duì)集中采購的目標(biāo)與功能認(rèn)識(shí)不足、對(duì)集中采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)的定位的認(rèn)識(shí)模糊造成的。

資料統(tǒng)計(jì)，2002年全國政府集中采購規(guī)模占總采購的72.8%。2003年出現(xiàn)了部門集中采，因此，集中采購、部門集中采購、分散采購分別占總采購規(guī)模的61.8%、17.0%、21.2%；2004年該比例分別為59.5%、21.4%、19%。集中采購規(guī)模有所下降而部門集中采購有所增加，分散采購占20%左右。全國各地情況各有不同，但總體趨勢(shì)是盡管全國政府采購的規(guī)模在逐年增加，但政府集中采購的規(guī)模在減小。這和集中采購機(jī)構(gòu)的設(shè)置狀況息息相關(guān)。山西商洛政府采購中心主任李平說：“近年來，政府采購的路越走越窄，我也有一種預(yù)感，采購中心早晚會(huì)撤銷……”長春市政府采購中心副主任劉清恩也對(duì)政府采購中心的命運(yùn)表示擔(dān)憂，“這真不是什么好兆頭……”

二是財(cái)政預(yù)算制度問題。政府預(yù)算體現(xiàn)的是政府各部門對(duì)于自己下一年度財(cái)務(wù)收支活動(dòng)的安排。預(yù)算編制越具體、越詳細(xì)，越科學(xué)準(zhǔn)確，對(duì)該部門的施政能力和計(jì)劃能力的要求就越高。但是目前由于種種原因，政府預(yù)算要到財(cái)政年度的第一季度才能確立。目前，由于各地政府采購預(yù)算的編制尚未作為一項(xiàng)單獨(dú)的內(nèi)容納入財(cái)政支出預(yù)算范疇，財(cái)政預(yù)算編制比較簡單粗糙，公共支出項(xiàng)目還未細(xì)化到政府集中采購目錄，政府采購工作很難從全局上把握和預(yù)見全年政府采購計(jì)劃，工作處于被動(dòng)狀態(tài)。目前政府采購缺少規(guī)范的執(zhí)行操作程序，也沒有形成一整套的科學(xué)管理體系。

江蘇省大豐市財(cái)政局政府采購辦陳相富認(rèn)為，目前政府采購在預(yù)算上存在四方面的問題：

一是對(duì)政府采購預(yù)算認(rèn)識(shí)不高。部分單位認(rèn)為政府采購預(yù)算是在現(xiàn)行預(yù)算體制下搞的另一套預(yù)算，政府采購計(jì)劃、方案就是政府采購預(yù)算，以政府采購計(jì)劃、方案代替政府采購預(yù)算。二是政府采購預(yù)算編制過于粗糙。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國對(duì)財(cái)政預(yù)算管理是重視資金分配、忽視資金使用的粗放型管理。改革開放以來，盡管社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在我國已經(jīng)逐步建立和完善，但與之相適應(yīng)的公共財(cái)政體制下的財(cái)政支出管理制度卻明顯滯后，部門預(yù)算編制過于粗糙、流于形式，而政府采購預(yù)算又是部門預(yù)算的有機(jī)組成部分，是建立在部門預(yù)算編制的基礎(chǔ)之上。因此，政府采購預(yù)算編制也是粗放型的，難于操作。三是政府采購預(yù)算編制不規(guī)范。一是部分單位政府采購預(yù)算編制隨意性很大，在不同程度上還存在著爭(zhēng)盤子、搶資金的現(xiàn)象。部分單位受利益的驅(qū)動(dòng)，巧立名目，濫編濫采，造成現(xiàn)有資源閑置、浪費(fèi)。另外也存在對(duì)采購項(xiàng)目不進(jìn)行科學(xué)認(rèn)證的行為，不進(jìn)行充分的市場(chǎng)調(diào)研，采購預(yù)算不是過高就是過低。四是政府采購項(xiàng)目的技術(shù)要求含糊不清、指定品牌現(xiàn)象普遍。部分單位對(duì)財(cái)政部門確定下來的采購項(xiàng)目，其申報(bào)的技術(shù)指標(biāo)、規(guī)格要求不詳細(xì)，要么填寫指定某一品牌或供應(yīng)商，要么不填，給執(zhí)行政府采購計(jì)劃帶來很大的難度，客觀上影響了政府采購效率。政府采購中出現(xiàn)的采購隨意性大、指定采購方式和品牌、規(guī)避集中采購等一系列問題都和預(yù)算滯后有關(guān)。

體制設(shè)置、財(cái)政預(yù)算制度問題有待于法律規(guī)范，目前政府采購中最突出、也是最難解決的問題是政府采購當(dāng)事人的認(rèn)識(shí)問題，其中關(guān)鍵又在于各級(jí)政府主管領(lǐng)導(dǎo)的重視與不重視。采購人、供應(yīng)商、采購代理機(jī)構(gòu)共同構(gòu)成了政府采購當(dāng)事人，只有政府采購當(dāng)事人都能遵守政府采購法規(guī)、制度，政府采購制度才能健康純潔地發(fā)展。但是有些采購人違反規(guī)定自行采購或化整為零規(guī)避集中采購；有的供應(yīng)商搞不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，另一些供應(yīng)商則不能以法律武器維護(hù)自己的正當(dāng)權(quán)利；有的采購代理機(jī)構(gòu)對(duì)采購人的非理性消費(fèi)傾向不能予以制止，反而利用集中采購的外衣使采購人的違規(guī)違法采購合法化，或者和供應(yīng)商進(jìn)行權(quán)錢交易。這些現(xiàn)象產(chǎn)生的根本原因就是“利益”兩字，包括部門利益、團(tuán)體利益，甚至個(gè)人利益均在其中。

利益之爭(zhēng)其來有自。政府采購意味著對(duì)財(cái)政資金的管理從價(jià)值形態(tài)延伸到實(shí)物形態(tài)，管理方式從行政管理轉(zhuǎn)為法制管理，這在一定程度上限制了各級(jí)政府花錢的自由，必然觸動(dòng)一些部門和單位的切身利益。一些人不愿大權(quán)旁落，對(duì)政府采購產(chǎn)生抵觸情緒自然而然。他們往往強(qiáng)調(diào)部門的特殊性、專業(yè)性，或以政府集中采購周期長、效率低、買不到自己心目中的產(chǎn)品等為借口，規(guī)避政府集中采購，能不集中采購就不集中、不能規(guī)避集中采購就千方百計(jì)要求部門集中采購，不能部門集中采購就要求自行委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，不僅把工程項(xiàng)目委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，而且大量的集中采購目錄內(nèi)的項(xiàng)目也千方百計(jì)要求委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)采購，僅把小額的、零散的、不易操作的項(xiàng)目，交給集中采購機(jī)構(gòu)采購以應(yīng)付之。這種規(guī)避集中采購的行為不僅使政府集中采購規(guī)模效益受到影響，最終使政府采購的宗旨目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)，國家資金和公共利益的受到損失，防止腐敗和實(shí)現(xiàn)政策功能就流于一句空話。這一切都是由政府采購當(dāng)事人對(duì)政府采購沒有引起足夠重視，不能自覺遵守《政府采購法》的要求造成的。

如何消除政府采購當(dāng)事人負(fù)面情緒的影響，關(guān)鍵在于監(jiān)管。《政府采購法》規(guī)定，各級(jí)人民政府財(cái)政部門是政府采購的監(jiān)管部門，依法履行對(duì)政府采購活動(dòng)的監(jiān)督管理職責(zé)。然而法律的規(guī)定落實(shí)到各級(jí)財(cái)政部門時(shí)，卻出現(xiàn)了“因地制宜”的情況。各級(jí)財(cái)政部門和采購人基本處于平級(jí)單位，而政府采購涉及面廣，影響程度大，運(yùn)行機(jī)制與體制不順，牽涉部門較多，財(cái)政部門依靠自身力量很難樹立監(jiān)管的權(quán)威性，于是很多時(shí)候?qū)φ少彯?dāng)事人的違法違規(guī)行為漠然置之。對(duì)于監(jiān)管者不作為的監(jiān)督又處于真空狀態(tài)，發(fā)生執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象更加嚴(yán)重，導(dǎo)致政府采購在各種利益的牽扯和驅(qū)動(dòng)下出現(xiàn)了諸多迷亂的怪象。

政府采購是為民造福，不是為政府牟利。不管是中央政府，還是地方政府，不管是“位高權(quán)重”的部門，還是基屋的行政機(jī)關(guān)，不管是集中采購、部門采購還是分散采購，機(jī)構(gòu)設(shè)置不管是分是合，是建立還是撤銷，我們都必須依法行政，依法采購。當(dāng)我們拿著沉甸甸的人民幣采購的時(shí)候，必須意識(shí)到這是國家的資金，是人民的錢，是公眾一分一厘繳納的血汗，不是你單位的錢，也不是你部門的錢，更不是你個(gè)人的錢。我們從小接受教育，知道依法納稅是每一位公民應(yīng)盡的義務(wù)，我們能否看到依法采購、依法用稅也是政府采購人必須恪守的天職呢？如果各級(jí)政府當(dāng)事人在面臨采購決策的時(shí)候，考慮更多的是社會(huì)的福祉，更廣大公眾的利益，而不是單位或部門甚至個(gè)人的利益，政府采購職場(chǎng)就會(huì)少一些迷亂，多一些陽光。