西方街頭官僚理論與我國基層行政執法公務員自由裁量權

《中華人民共和國公務員法》已于2006年1月1日起實施，其中一個新亮點就是：創設行政執法類職位。行政執法類職位是指政府部門中直接履行行政監管，行政處罰，行政強制，行政稽查等現場執法職責的職位。國家將行政執法類職位區分出來，有利于更好地激勵和約束一線基層執法隊伍，更好地適應社會管理與市場監管的需要。但另一個側面來看，也說明現在國家也意識到了基層行政自由裁量權可能存在濫用情況的問題，這樣立法能更好地加強對一線基層執法人員的監督，落實執法責任追究制。針對此問題，筆者試從西方公共行政學的前沿理論——西方街頭官僚控制理論出發，對如何控制我國基層行政執法公務員的自由裁量權進行初步探討，以期對解決我國基層行政執法公務員的自由裁量權濫用的問題有所助益。

一、西方街頭官僚理論概述

“街頭官僚”這一概念首次出現于1977年李普斯基(Lipsky)發表的《建立一個街頭官僚理論》一文。次年，普羅塔斯(Prottas)也發表《公共服務官僚機構的街頭官僚的權力》一文。1980年，李普斯基正式出版了《街頭官僚：公共服務中個人的困惑》一書，標志著街頭官僚理論正式建立。從概念上來說，“街頭官僚”是指處于基層同時也是最前線的政府工作人員，他們是政府雇員中直接和公民打交道的公務員，他們雖然位處基層，但是在執行公務的過程中卻擁有非常大的自由裁量權。典型的街頭官僚包括警察，收稅員等等，這些工作人員不僅在政府雇員中占有較大的比重，而且由于現代福利國家的建立，他們還控制和管理著許多公共資金，他們的決策將會直接影響許多公民的生活福利。也就是說，街頭官僚直接地決定著對于公民的懲罰(如警察的決定)和獎勵，他們在現代社會中占有非常重要的地位。街頭官僚每天都必須不斷地做出大大小小的決策。這些決策主要是關于某項規則或法律是否應該運用，在某種特定的情況下，這些規則或法律應該如何解釋。在很多情況下，街頭官僚必須在現場立即做出決策，而不能像其他的公共決策那樣可以通過一個時間較長的分析與比較。比如，一個公民在駕駛是被警察懷疑超速，此時，對于這個公民是否超速，警察就必須當場做出決定。此外，街頭官僚的決定是針對于公民個人的。李普斯基認為，在以下兩個互相聯系的方面，雖然街頭官僚不是通常意義上的政策制定者，但是他們實際上是在進行政策制定，即：

1、他們做出與公民利益相關的決策時，街頭官僚有著非常大的自由裁量權。而且，由于下面的三個原因，這種自由裁量權是非常難以消除和降低的：(1)街頭官僚通常工作的情況很難程序化：(2)街頭官僚的工作涉及人而不是物質，他們的工作任務的定義要求進行細致的觀察和判斷，從而很難加以程序化；(3)自由裁量權提高了低層工作人員的自尊也鼓勵政府機構的顧客相信這些工作人員對于他們的福利來說是必不可少的。

2、相對于組織的權力來說，街頭官僚具有某種自主性。這意味著街頭官僚機構中的下級會有著與上級不同的利益和目標，而且下級可以有效地采取某種不合作的策略來抵制組織的命令。街頭官僚與高級管理者相比，有著很大的區別。管理者的興趣是實現那些和組織的目標一致的結果，而街頭官僚的興趣在于按照他們的偏好處理工作流程和完成工作。街頭官僚主要關心維持和擴張他們的自主權和自由裁量權，而管理者企圖約束這種自主權。這些都意味著街頭官僚與政府組織的管理者在目標和利益上存在著差異，從而這些街頭官僚的目標就會與組織的目標不同。面對這種目標的沖突，管理者一般都傾向限制街頭官僚的自由裁量權。但是，正如李普斯基指出的，街頭官僚可以運用各種各樣的他們掌握的資源來抵制管理者的控制與約束。例如，他們掌握的關于工作場景的知識，監督街頭官僚行為的內在困難，街頭工作特征與性質以及他們的專長。

由于以上兩個原因，政治家和高級公共管理者制定的政策能否最終實現政策目的，最終取決與這些街頭官僚是如何去實施的。大多數的街頭官僚研究都和李普斯基一樣，堅持街頭官僚會運用他們手中的自由裁量權來管理他們的工作環境，從而使得他們的工作變得比較容易和安全。也就是說，街頭官僚會利用他們的自由裁量權來為他們自己的利益而不是公民的利益服務。

二、基層行政執法公務員自由裁量權的存在、錯位及負效應

與西方的“街頭官僚”相對應的概念，筆者認為在中國具體應體現為基層行政執法類公務員，兩者之間的內涵和職責是相同的。我國《公務員法》第14條規定：“公務員職位類別按照公務員職位的性質，特點和管理需要劃分為綜合管理類，專業技術類和行政執法類等類別。”行政執法類職位只存在履行社會管理與市場監管職能的行政機關中，且只存在這些行政機關的基層部門中，即這些部門中直接履行行政監管、行政處罰，行政強制、行政稽查等現場執法職責的職位。因此，基層行政執法公務員隊伍是政府形象的“窗口”，是政府社會管理與市場監管職能的直接履行者，對維護人民群眾的切身利益產生直接的影響，對社會秩序和市場經濟秩序的建立、維護和變革產生著重大影響。所以如果基層行政執法公務員的自由裁量權存在濫用情況的話，后果將是非常之嚴重的，下面筆者將對基層行政執法公務員自由裁量權的存在，錯位及負效應進行層層剖析：

首先，行政自由裁量權的存在是提高行政效率之必要。針對紛繁復雜，發展變化的各種社會現象，為使行政主體能夠審時度勢、權衡輕重，對各種特殊、具體的社會關系產生的問題能夠靈活果斷地處理和解決，在適用的方式，方法等方面應有一定的主觀自由選擇的余地。為此，我國的法律法規賦予行政主體在法定范圍內行使自由裁量權，以增強行政的能動性，提高行政效率。其次，行政自由裁量權的存在是法律調整各種社會關系之需要。面對復雜的社會關系，法律法規不能概括完美，羅列窮盡，做出非常細致的規定。因此，從立法技術上看，有限的法律只能做出一些較原則、富有彈性的規定，做出可供選擇的措施和上下活動的幅度，促使行政主體靈活機動地因人因時因地因事做出卓有成效的行政管理。但行政自由裁量權與其它行政權一樣，在其運行過程中，不可避免地產生兩方面的作用。一方面是積極的能動作用，即行政自由裁量權的運行起到了維護公共利益。維持公共秩序，提高行政效率，滿足社會需要，實現國家權能的作用；另一方面是對行政相對人的權益可能造成侵害，從而對行政法治構成威脅。因為行政自由裁量權執行的是國家意志，這就決定了行政權力作用的方式具有強制性。行政主體為了保證國家法律的有效執行、政令的暢通、公共利益的實現，就必須采取強制性的手段迫使行政權力客體接受。行政權力的這種強制力主要是以國家暴力的威懾作用作為后盾，以服從為前提的。

在法律法規只規定了行政自由裁量權運行的一定范圍和幅度以及諸如“行政合理”等原則時，行政工作人員的素質跟不上行政法治要求，行政自由裁量權又缺乏程序約束及必要有效監督的情形下，相對人的權益保障處在不穩定之中，被侵害的可能性極大。出現這種結果，主要是行政權力目標合理，但手段不當，運行軌道欠暢通的緣故，其集中表現是濫用自由裁量權，在實踐中具體表現為：1、基層行政執法公務員自由裁量行為在行政處罰中顯失公平，具體表現為畸輕畸重。由于行政行為的具體作出者是公務員，公務員難免有理解法律方面的局限性及受一些不良外部因素的影響，在行使自由裁量權時，往往發生自由裁量超過一定的標準，或自由裁量超出一定的范圍、種類出現畸輕畸重的現象，造成行政自由裁量權的濫用。2、基層行政執法公務員自由裁量行為在具體行政行為中前后不一。由于一些行政主體從本部門、本地區的局部利益出發以及考慮相對人的社會地位、政治背景、經濟狀況等因素，往往對類似的事實、情節、后果作出不一致的具體結果。更有甚者，個別基層公務員根據受賄錢財、敲詐勒索的不同程度，對相同的事實、情節、后果卻作出截然不同的具體措施，明目張膽地濫用自由裁量權。3、法律，法規對基層行政執法公務員自由裁量權的約束較少。在我國有關行政管理的法律、法規和規章中，行政自由裁量權的規范很多，但大都顯得過于寬泛，無一定的標準可循。由于相應的法律、法規和規章對行政自由裁量權的約束較小，因此就留下了被濫用的隱患。4、拖延履行法定職責。我國現行的法律法規中，對履行法定職責有時限要求的有兩類：一是行政許可行為；二是行政保護行為。對于這兩類行為中，法律法規的時限規定，有的明確，有的含糊，但無論哪種情況，行政主體于何時履行法定職責都有自由裁量的權利。根據行政管理的效率原則，行政主體應及時行使行政權，履行法定職責。但在實踐中，違反效率原則或者出于某種不廉潔動機，拖延履行法定職責的行為仍然存在。這種行為也是對自由裁量權的濫用。5、基層行政管理的特殊要求。基層行政管理固然要講究效率，這是行政自由裁量權合理存在的因素之一。但問題的另一方面，它可能造成片面強調效率而濫用行政自由裁量權，甚至以講究效率為借口而濫用行政自由裁量權。濫用基層行政執法自由裁量權違背了法律授權的目的和意愿，干擾和破壞了法制秩序，其后果嚴重，危害性大。

三、街頭官僚控制理論對我國的啟示

官僚控制是政治學和公共行政中一個非常重要的問題，也是一個難題。街頭官僚的出現使得這個問題更加嚴重和突出。西方街頭官僚控制理論明確指出有兩條路徑可以解決之：其一，從管理者的角度去控制，管理者一般都傾向于減少街頭官僚的自由裁量權和約束他們可以運用的各種手段；其二，從法律的角度來控制，比如滿足合法及合理性原則等等。司法部門也可以制約街頭官僚的自由裁量權及其濫用。這些解決方法的提出重點在于外部控制結合中國的實際。筆者認為，對自由裁量權的控制，不能僅僅從外在因素上找原因，還應當從內在因素即基層行政執法公務員的思想觀念、道德品質、工作作風等綜合素質上找原因。所謂外在因素是指規范立法、加強監督、完善體制、加大打擊力度，使基層公務員不敢、不能濫用自由裁量權；所謂內在因素是指提高基層行政執法公務員的綜合素質、法治意識、道德水平，使基層行政執法公務員不愿、不屑于濫用自由裁量權。所以，對自由裁量權的控制應當是以基層行政執法公務員為核心，從外在因素和內在因素兩個方面進行全面有效的監控。

以基層行政執法公務員為核心，圍繞對基層行政執法自由裁量權的控制應分為外在控制與內在控制兩個方面，筆者認為我國對基層行政執法、自由裁量權的控制主要應做好以下工作：

(一)外在控制

1、立法控制。首先，立法控制的前提就是要提高立法質量，加強法律的可操作性，盡可能減少自由裁量的廣度和幅度，適應社會主義市場經濟的要求。其次，加強行政程序立法。我國還沒有制定出統一的《行政程序法》，這使得我國的行政程序不統一，很多重要的執法領域尚缺乏程序來規范，使得基層行政行為人不重視行政程序。這樣無疑對自由裁量的控制少了一項重要措施。最后，加強行政責任方面的立法，進一步明確、規范、提高基層行政行為人的責任，使其能夠主動擔負起嚴肅行政的義務。

2、體制控制。體制控制是在行政機關內部以權力制約權力的機制，加強體制控制是不可缺少的控制措施。現行《行政訴訟法》第五條規定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。”這樣就使法院不能審查不當的行政行為。可見由自由裁量權引起的不當行政行為暫時還游離于司法審查權之外，這種現實就更加要求加強行政體制對自由裁量權的控制。一方面要加強行政監察。行政監察是專門監督國家行政機關及其工作人員的行政行為，而且這種監督是全面的監督，既包括行政機關及其工作人員進行行政管理的職務行為，也包括某些與其職務相聯系的個人行為。可見，行政監察機關的監察行為是專門的、是全面的，使其工作正規化，才能對行政自由裁量權進行持久的、經常的制度監督。另一方面要健全行政復議制度。行政復議不僅可以審查具體行政行為的違法性，而且可以審查行政行為的適當性。它可以針對行政行為中的違法行為，不當或顯失公平的行為，直接進行變更，這樣有利于對自由裁量權進行全面的審查。

3、權利控制。這是從行政相對人角度提出的控制方式。為了保障行政相對人的合法權益不受自由裁量權的侵犯，要求法律法規對行政相對人的合法權益進行事前告知、事后救濟。法律法規規定了行政相對人具有申辯權、請求舉行聽證權、申請行政復議權、提出行政訴訟權、請求國家賠償權等等。自由裁量的具體行政行為一旦侵犯了行政相對人的權益，行政相對人可以用以上法律賦予的權利通過法定程序捍衛自己的合法權益。因為，每一項具體行政行為都必然涉及相關的行政相對人，如果每一個行政相對人都能夠加強權利意識，充分利用法律賦予自己的權利，將會形成一股巨大的社會力量監督自由裁量權。

(二)內在控制

胡錦濤總書記于2006年3月4日在全國政協民盟民進聯組會上提出“八個為榮、八個為恥”的講話，在干部和群眾中引起強烈共鳴。筆者認為，胡錦濤總書記提出的“八榮八恥”對中華民族樹立正確價值觀進行了高度概括，全面闡述了樹立社會主義榮辱觀的具體要求，對推動形成良好社會風氣，建設文明民主國家，有著極為重要的意義。具體到本文，筆者認為“八榮八恥”對加強基層行政執法公務員的內在控制同樣具有很強的現實意義。

1、發揚優良傳統，牢記“八榮八恥”，進一步提高基層行政執法公務員的綜合素質。基層公務員的素質的高低是影響自由裁量權正確行使的重要因素。全面提高基層公務員的思想品質、文化程度、業務能力、思維能力、工作責任等，使基層公務員在行使自由裁量權時受其素質支配，進而使其行為自動服從法律，能動地服務人民。

2、發揚優良傳統，牢記“八榮八恥”，進一步提高基層行政執法公務員的法治意識。法治建設是人們意識的產物。針對基層公務員法治意識比較薄弱的狀況，必須采取多項措施，大力培育和提高行政法治意識，使其牢固樹立依法行政的執法責任意識，養成合法、合理行政的習慣和自覺性。讓廣大行政行為人意識到，手中的權力來自人民，它是人民以法律的形式授予行政機關及其工作人員的，使行政行為人時刻意識到手中的權力必須維護人民的利益，為人民服務。從而保證自由裁量權運行方向上和目的上的自制性與正義性。

3、發揚優良傳統，牢記“八榮八恥”，進一步提高基層行政執法公務員的思想道德素質。道德與法律不同，它依靠人們的信念、習慣、傳統和社會輿論的影響來規范人們的行為。盡管說，與依靠國家強制力得以施行的自由裁量權相比，無強制約束力的道德未免顯得蒼白無力，但我們依然不可以忽視道德的制約作用。當基層公務員不是害怕法律的懲戒而不得不把私心深藏起來，而是因為內心的良知而合理行政時，道德的作用就顯現出來了。腐敗現象在改革開放之后之所以比以往多，與這一歷史時期人心的墮落和道德觀念的淪喪有著密切的關系。所以，道德在控制自由裁量權時并非一無是處。

(作者單位：貴州大學公共管理學院)

責任編輯：王 方