切實加強(qiáng)和規(guī)范非稅收入管理

政府非稅收入是指除稅收以外，由各級政府、國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團(tuán)體及其他組織依法利用政府權(quán)力、政府信譽、國家資源、國有資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)取得并用于滿足社會公共需要或準(zhǔn)公共需要的財政資金，是政府財政收入的重要組成部分，是政府參與國民收入分配和再分配的一種形式。按照建立健全公共財政體制的要求，政府非稅收入管理范圍包括：行政事業(yè)性收費、政府性基金、國有資源有償使用收入、國有資產(chǎn)有償使用收入、國有資本經(jīng)營收益、彩票公益金、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入以及政府財政資金產(chǎn)生的利息收入等。加強(qiáng)政府非稅收入管理是市場經(jīng)濟(jì)條件下理順政府分配關(guān)系、健全公共財政職能的客觀要求。近幾年來，各級政府在加強(qiáng)政府非稅收入管理，建立健全監(jiān)督管理制度等方面進(jìn)行了有益探索，對于規(guī)范政府收入分配秩序，從源頭上防范腐敗起到了積極作用。但是，由于目前各方面認(rèn)識不盡一致，有關(guān)政府非稅收入的政策界限不夠明確，加之體制改革與法制建設(shè)滯后等原因，政府非稅收入還存在管理政出多門、“越位”和“缺位”現(xiàn)象并存、尚未完全納人預(yù)算管理、管理法制建設(shè)相對滯后等問題。因此，要結(jié)合部門預(yù)算改革，將非稅收入全部納入預(yù)算管理，結(jié)合國庫集中收付制度改革，加快非稅收入收繳改革步伐，建立健全非稅收入監(jiān)督機(jī)制，加快非稅收入管理的法制化進(jìn)程，切實加強(qiáng)和規(guī)范非稅收入管理。

一、更新政府非稅收入管理理念

由于非稅收入主要表現(xiàn)為“收費”和“罰沒”兩種形式，且大部分非稅收入沒有納入財政預(yù)算管理，因而，一些部門、單位甚至領(lǐng)導(dǎo)同志，認(rèn)為非稅收入的所有權(quán)和使用權(quán)應(yīng)歸部門所有，對非稅收入的財政屬性缺乏足夠認(rèn)識。在管理上有的要么放任不管，一放就亂，有的收支掛鉤，多收亂罰。這是導(dǎo)致各級各部門放松對非稅收入管理的思想根源。盡快建立非稅收入新理念，真正把各級領(lǐng)導(dǎo)的思想認(rèn)識統(tǒng)一到非稅收入“所有權(quán)屬國家，使用權(quán)歸政府，管理權(quán)在財政”上來。一是要牢固樹立非稅收入是財政收入重要組成部分的新觀念，把規(guī)范政府非稅收入管理與加強(qiáng)稅收征管置于同等重要地位。二是樹立全局觀念，把非稅收入管理改革置于財政改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局來衡量，擺正政府與市場、政府與企業(yè)、整體與局部的關(guān)系，摒棄狹隘的地方保護(hù)主義、本位主義和分散主義的傾向。三是樹立宏觀調(diào)控觀念，注重完善政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)控、市場監(jiān)管和公共服務(wù)的職能，減少和規(guī)范行政審批，通過改革規(guī)范非稅收入管理，減輕社會負(fù)擔(dān)，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，從而為建立健全統(tǒng)一、開放、競爭、有序的現(xiàn)代市場體系打下堅實基礎(chǔ)。

二、建立和完善非稅收入征管體系，進(jìn)一步提高管理水平和效率

由于各項非稅收人大多分散在部門單位管理，財政資金長期體外循環(huán)，游離于監(jiān)督之外。而且擁有行政管理職權(quán)的部門和單位，一般或多或少存-在收費項目或罰沒收入，在同一個單位既有行政性收費，又有事業(yè)性收費，還有經(jīng)營服務(wù)性收費，程序繁多，手續(xù)復(fù)雜；尸些部門和單位甚至將某些管理職能置于下屬事業(yè)單位或團(tuán)體協(xié)會，從而增加收費環(huán)節(jié)，或?qū)⒁恍┮讶∠男姓聵I(yè)性收費擅自轉(zhuǎn)為經(jīng)營服務(wù)性收費；在現(xiàn)有收費項目中，除了按合法程序設(shè)立的中央和省級行政事業(yè)性收費、政府性基金項目外，還有省以下政府和部門越權(quán)批準(zhǔn)或擅自出臺的收費項目，包括帶有強(qiáng)制性的：經(jīng)營服務(wù)性收費”，搭車收費等等。執(zhí)收執(zhí)罰的部門多、環(huán)節(jié)多、項目多、標(biāo)準(zhǔn)亂，政府難以從整體上把握財政資金的收入信息，無法統(tǒng)籌調(diào)節(jié)其在各部門中的使用。因此要按照非稅收入的管理流程，改革現(xiàn)行分散征收、自主使用的非稅收入管理辦法，建立“征收、預(yù)算、使用三分離”的新型非稅收入管理模式。一是統(tǒng)一非稅收入的征收管理，將非稅收入征收管理的職責(zé)權(quán)限集中于專門的非稅收入征收管理機(jī)構(gòu)。二是要通過收入直接繳人國庫或財政專戶等途徑，將非稅收入納入部門預(yù)算統(tǒng)一管理，增強(qiáng)非稅收入使用上的透明度，充分發(fā)揮政府預(yù)算在非稅收入資金調(diào)控與管理中的作用。三是將非稅收入納人財政收入預(yù)算，在財政支出管理上實行統(tǒng)籌安排，強(qiáng)化政府對非稅收入的統(tǒng)籌調(diào)劑功能。四是要按照“收支兩條線”的要求，將非稅收入納入國庫集中支付和政府采購體系。五是實行計算機(jī)信息化管理，開發(fā)和推廣應(yīng)用非稅收入信息監(jiān)管系統(tǒng)，推廣電腦開票的票據(jù)管理方式，提高工作效率和管理水平。

三、明確征管主體，完善非稅收入的預(yù)算管理制度

由于非稅收入的所有權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)未真正歸位，因此，非稅收入目前仍由各個執(zhí)收執(zhí)罰單位分散征收，盡管國家和政府對各項收費和罰款規(guī)定有嚴(yán)格的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，并實行了“收支兩條線”管理，但亂收、亂罰、亂支的現(xiàn)象依然存在。這種多方征收、多家使用、“多頭”管理的格局，使非稅收入征管的執(zhí)法主體不明確，肢解了非稅收入管理職能，分散了非稅收入征管力量，從而造成管理脫節(jié)，收人流失，分配失控，監(jiān)督失靈。同時，也大大增加了非稅收入的管理成本，降低了管理效益。這是當(dāng)前非稅收入管理不夠規(guī)范的重要因素。要徹底改變長期以來形成的非稅收入“誰收誰用誰管”的傳統(tǒng)作法，就要把非稅收入視同稅收一樣，將其征收管理權(quán)限集中于一個專門征收管理機(jī)關(guān)，明確代表政府管理所有的非稅收入，是非稅收人管理的唯一主體。為強(qiáng)化非稅收入征管，真正把非稅收入作為財政收入的重要組成部分，以抓稅收的力度來管好非稅收入。只有實現(xiàn)對所有非稅收入的統(tǒng)一征收，統(tǒng)籌安排，統(tǒng)一管理，才能真正從源頭上杜絕“三亂”，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，支持經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)的全面發(fā)展。

四、實行資金統(tǒng)籌，增強(qiáng)政府對非稅收入的調(diào)控能力

目前，對收費和罰款的管理，主要是采取“收支兩條線”的管理方式，行政性收費和罰沒收入等上繳國庫，納入預(yù)算管理，事業(yè)性收費等預(yù)算外收入上交財政專戶。但是，按照規(guī)定應(yīng)納入財政預(yù)算管理的非稅收入，實際執(zhí)行效果也不理想。此外，即使一些已納入財政管、理的非稅收入，也存在與執(zhí)收單位利益掛鉤現(xiàn)象。特別是實行財政專戶管理的非稅收入，仍然是誰收誰用，財政部門審批管理基本流于形式，資金統(tǒng)籌安排和使用沒有真正到位。在非稅收入的使用上，非稅收入尚未真正納入規(guī)范的財政預(yù)算管理，基本上仍維持“誰收誰用、多收多用、多罰多返”的分配格局。這是部門預(yù)算和財政綜合預(yù)算改革難以到位的主要障礙。因此要按照“初次分配注重效率，再分配注重公平”的原則，充分發(fā)揮財政的資源配置職能作用，增強(qiáng)政府對非稅收人的統(tǒng)籌調(diào)劑能力。一是要將所有非稅收入全部納入財政綜合預(yù)算管理，對非稅收入形成的財力實行統(tǒng)籌安排。按照政、事分開原則，實現(xiàn)非稅收入使用上的分類管理，改進(jìn)行政部門和事業(yè)單位的預(yù)算管理方法，真正做到非稅收入的征收與使用分離。二是要積極探索非稅收入按項目安排資金的新型預(yù)算管理方式，實現(xiàn)非稅收入分配權(quán)集中于政府財政的管理目標(biāo)。財政不但要在年度間對非稅收入進(jìn)行調(diào)控，而且在部門、單位間也要進(jìn)行調(diào)度，并積極探索非稅收入在項目間進(jìn)行調(diào)劑的新路子，努力提高非稅收入的資金使用效率。

五、加強(qiáng)法規(guī)制度建設(shè)，健全非稅收入監(jiān)管機(jī)制

我國在非稅收入管理方面至今尚未制定一部統(tǒng)一的法律或行政法規(guī)，《預(yù)算法》以及《預(yù)算法實施條例》基本不涉及非稅收入管理內(nèi)容。非稅收入從立項、征收、票據(jù)管理和資金使用各個管理環(huán)節(jié)，尚沒有一套完整、統(tǒng)一、規(guī)范、系統(tǒng)的法律法規(guī)，使得無法可依，特別是對違返非稅收入規(guī)則的事件缺乏明確的責(zé)任追究和相應(yīng)處罰或懲治的制度規(guī)范，也使得非稅收入在征繳過程中存在執(zhí)行不力和各種違規(guī)行為。這是非稅收入征收管理上存在的難點問題，也是改革中需要重點研究的關(guān)鍵所在。一是要加快非稅收入管理法律體系建設(shè)步伐，重新修訂《預(yù)算法》以及《預(yù)算法實施條例》，充實、完善有關(guān)非稅收入管理的有關(guān)內(nèi)容，盡快出臺《非稅收入管理條例》，分類制定《非稅收入征收管理辦法》及實施細(xì)則，形成健全的法規(guī)體系，既切斷非稅收入與執(zhí)收單位利益掛鉤，又保障依法征收使用非稅收人，依法管理非稅收入。二是要繼續(xù)執(zhí)行和完善非稅收入政務(wù)公開和收費公示制度，定期向社會公布非稅收入項目和標(biāo)準(zhǔn)，實行掛牌征收，使繳款的單位和群眾做到心中有數(shù)，并接受社會監(jiān)督。三是要建立和完善非稅收入檢查、舉報、違規(guī)處罰和責(zé)任追究等監(jiān)督管理制度，對亂收亂罰亂用或應(yīng)征不征、應(yīng)罰不罰、隨意減免的違紀(jì)現(xiàn)象，依法給予處罰。四是要建立將非稅收入征、管、用情況向人大報告制度和定期審計制度，自覺接受人大、審計的監(jiān)督。

(作者單位：江西省審計廳)