供求勻衡＋涵養保護＋密合控管

最近，我有幸被單位派往新加坡學習考察三周，其間接觸不少工商、稅務界人士。在學習、交流過程中，印象最深的莫過于對我國新一輪征管改革極具啟迪、借鑒價值的新加坡稅源管理理念、策略。具體可以概括為：舉重若輕+涵養保護+密合控管。本文試作詮釋、初探。

一、“舉重若輕”——對新加坡稅源管理的總體印象

稅源管理之“重”不言而喻，在中國，“精細化、科學化稅源管理”已成謝旭人執政后的業內權威表述。然而在新加坡，“稅源管理”卻顯得很“輕”。幾次請教新加坡如何監管稅源?不同行業的人士卻表現出相同漠然——像是我在小題大做。平時上網、看報，乃至后來參觀新加坡國內稅務局，也鮮見“稅源”二字曝光。給人的印象是，新加坡人并不擔心稅源流失，也沒有刻意去“強化稅源控管”。稅源管理如此“舉重若輕”，一個重要背景是：新加坡政府財力的供求矛盾并不突出，對稅源無須錙銖以求。

(一)從財源供給看，新加坡快速增長的經濟，為其政府提供了充裕的財源；而多元化的財源結構則在一定程度上減輕了組織稅收的壓力。

1、經濟快速增長。1965年獨立建國后，新加坡開放市場經濟模式的成功運作，使其政治、經濟獲得長足發展。1965～2002年，新加坡CDP年均增幅超過8％，2002年“真實GDP”(1995年價)為1618(億新元)，是1960年(68億新元)的24倍。雖然受金融危機和“9·11”事件、伊拉克戰爭和“SARS”疫情等因素影響，其經濟在1998年和2001-2002年出現過暫時性的危機(1998、2001年CDP分別為-0．8％和-2．0％)，但經政府采取減稅、削減成本、發放經濟重組股票等刺激經濟增長措施，2003、2004年CDP增幅又分別回升到3．7％和8．4％，顯示出新加坡經濟較強的可持續財源供給能力。

2、財源結構多元化。數據顯示，2003～2004估稅年度，新加坡稅收總收入165．28(億新元)，占252．63(億新元)國家總收入的65．4％，而且近年這一權重基本穩定。這意味著，另有1／3的新加坡國家總收人是來源于“非稅”收入，如國家發展基金、償債基金等。換言之，新加坡政府事實上是多方面調動國內資源來支持公共工程和一些戰略性工業的，而非單靠稅收來維持，這無疑為其稅務當局優化稅源管理模式提供了較寬松的外部環境。

(二)從財力需求看，明確、市場化的職能邊界定位，使政府開支節制有度；而穩健的財政政策，使財政運行“游刃有余”。

一方面，新加坡政府雖然強勢，但并不與市場爭“鋒芒”。市場能做好的，政府不會去“插手”。在經濟職能定位上，政府著力管好制訂發展戰略、調控宏觀經濟、依法監管市場及維護經濟秩序、創造發展環境四件大事，其他都由市場規律主控。由于政府與市場的職能邊界清晰，履行職能所需的財政支出有內在上限，對收入的需求不易膨脹。

另一方面，由于建國初期經濟落后、資源貧乏，新加坡政府獨立30多年來，一直注重國家資本的積累，以應對不測風險。因此在財政上，長期秉承謹慎贏余預算政策，使其經常性開支增長較緩，2000年前財政幾乎年年有結余，為政府發展各項事業、應對金融危機和其他外部沖擊，積累了龐大的戰略儲備金，也相應減輕了通過籌資聚財的壓力。

二、涵養、保護稅源——IRAS治局理念的精神要義

在“獅城”20幾天，另一個深刻印象是：在嚴查細管與涵養、保護稅源之間，新加坡政府似乎更注重后者。而“保證國家稅收增長，充分保護稅源”，更已成為新加坡國內稅務局(1RAS)治稅理念的出發點，這也是其稅源管理能舉重若輕、從容運作的關鍵。

(一)在宏觀策略上，政府將長期保持低稅率、擴大納稅人層面、提升納稅服務、促進國家實現經濟社會目標，作為其稅收政策的主要著力點。為促進經濟、尤其是外向型、高新科技與戰略性產業發展，政府不斷降低其所得稅稅率(公司所得稅稅率2003年已下調到22％，大大低于一般國際水平)，同時祭出雙重稅收扣除、5～10年稅收全免等頗具力度和特色的稅收優惠政策，并不折不扣地落實到位。這些舉措，配合良好的人文、信息、服務環境，使新加坡經濟與稅源之間逐步形成“相生相長”的良性循環。

(二)在微觀管理上，IRAS尤其注重以人為本、還“責”于納稅人。這其實是一種高級稅源管理策略。新加坡稅務當局對此可謂熟諳其道：一方面，其“以納稅人為本”的服務理念貫穿于稅務管理的始終。從內容詳盡、操作簡明的報稅宣傳和輔導；到服務大廳整潔、現代、文明的咨詢服務和首問責任制；再到形式多樣、利民便民的自選報稅方式，IRAS竭誠服務于納稅人的良苦用心，在各個細節都體現得淋漓盡致、由衷自然!即使納稅人申報有疑點，稅務局在函告時一般都會給予非常充足的自查、“反省”時間，以保護納稅人的納稅意識和自覺性。另一方面，還“責”于納稅人的法治觀念毫不含糊。表現之一是責任宣傳明確到位。如在報稅填報說明書首頁，就印有醒目提示“您必須于x x年4月15日之前呈報您的所得稅，即使您無須繳稅……”的大紅印刷字體的中英文字樣；表現之二是一旦發現納稅人確有偷、逃稅行為，將一視同仁地嚴懲不待1 2003—2004估稅年度，IRAS的審計和調查部門共補繳稅款和執行罰款4．22億新元，占其當年度稅收總額的2．56％。

三、“三位一體”——虛實兼備的密合稅源控管體系

經過幾十年的探索實踐，新加坡現形成了“納稅服務+責任歸位+嚴密評稅”三位一體、虛實兼備的稅源控管體系。

這是筆者所作的一種粗線條歸納。這種治稅思路的邏輯關系是：首先，IRAS以人本主義理念，在低稅率、寬稅基環境下，為納稅人提供不斷優化、完善的服務和便利，盡可能降低其納稅成本；其次，IRAS通過稅務宣傳、咨詢等多種方式，讓有基本經濟能力的人意識到向國家納稅的義務和責任，從而內化地消除其“不作為”動機；再次，基于強大的rr網絡信息系統，實施嚴格細致的納稅評估，進而多方位、全環節、超時空地遙控稅源，最大限度地減少偷逃稅空間。

顯而易見，嚴密評稅是上述體系架構的重心所在。如果說，深入到位的稅收宣傳和細致入微的納稅服務，旨在最大限度地提升納稅人依法文明納稅的遵從度，那么，一整套嚴密切實的評稅規程和技術手段，在高度發達的聯網數據和一流電子政務系統的強力支撐下，有助于將納稅人的偷、逃稅動機抑制到最低程度。

略感遺憾的是，由于學習考察性質所限，這次“獅城”之行沒有機會深入溝通IRAS職員，也就無法切身體驗早聞其名的新加坡評稅業務，但即便是道聽途說或上網查閱，也能隱約體驗到這一IRAS引以為豪的監管“利器”的威懾力和凈化力。有納稅服務“開道?，又有嚴格評稅“把關”，無怪乎新加坡的納稅文明程度會進化得那么快!

四、啟示與借鑒

(一)“以人為本”是首選的稅源管理策略，納稅服務是稅源管理的有機組成部分。

新加坡建國時間只有30多年，其國民素質和社會文明程度原本也不高，但其現時的稅源管理卻為何能做到舉重若輕、無為而治?筆者認為最重要的一條經驗是：不遺余力推行“以人為本”的納稅服務理念。在實踐中，新加坡國內稅務局(1RAS)已將其置于理想、“愿景”和“保護國家稅源”的高度來追求，并切實滲透到稅務管理的全過程、體現于納稅服務的每一個細節。從這個層面上比較、借鑒，作為中國稅務轉型重點的納稅服務，仍有很大的、可拓展空間。其實，稅源管理表面是“管稅源”，其支點卻在于稅源的主體——“納稅人”，這就要求創造一種促使納稅人依法納稅的機制，去實現“無為而治”。從這個意義上說，“以納稅人為本”是首選的稅源管理策略，而納稅服務本身就是稅源管理的有機組成部分。

(二)數據管理是稅源管理由“必然王國”走向“自由王國”的“不歸路”。

在管理稅源方面，新加坡稅務當局是從容自信、雍容大氣的，這在聽課、閑聊等很多不經意的場合都能感受到。有人將這種信心和氣度之源歸為其嚴密高效的評稅制度，這無疑千真萬確，但在快速、準確的評稅背后，是由龐大的聯網數據庫和數據挖掘等高尖技術支撐的數據分析和決策支持系統。有這樣的“后臺”撐腰，納稅人自然不敢輕生“瞞天過?！敝?，IRAS的底氣自然很足。問題在于，受限于國情，這等了然于心的境界，我們不但現階段學不了，在可見的將來也不行，因此中國近期仍要走精細化管理之路，必要時還要“一對一”、“人盯人”地跟蹤重點稅源戶，但這并不意味著我們不需要現代數據處理、分析工具和手段。相反，惟有盡早將數據管理提升到促進稅收長期、可持續發展之關鍵要素的高度，并通過比較借鑒、深入調研，盡快拿出一個貼近現實的數據管理發展規劃及其分步實施方案，才能真正把握主動發展的先機。就近期而言，筆者認為可以結合新一輪征管改革之稅源管理的要求，地方稅務部門可以先做好三件事情：一是突出重點稅源的數．據管理；二是整合內部各環節間的數據流程；三是主動促成與工商、統計、海關、質檢、國稅、公安等相關部門信息共享機制的優化和落實。

(三)“適應的”就是“最好的”，“有所不為，才能有所為”。

這是第二點啟示的延伸，也是筆者在“獅城”短短20天從不同角度反復求證過的一個問題。新加坡稅務當局的創優求新精神毋庸置疑，但他們決不是完美主義者。尤其是1992年IRAS獨立運作后的觀念、管理革新，給人留下了深刻印象：在觀念上，由以往相信80％的納稅人會逃稅，轉變為假設90％的納稅人會依法納稅——只要納稅服務到位；在報表分類管理上，由以往的平均用力，轉為簡單報表快速通過、復雜報表才細致評估，并取消了在申報環節附交報表的傳統做法。這些順勢而行的變革，是基于深度調研和充分論證才出臺的，從中折射出IRAS務實求新的時代精神：“適應的”就是“最好的”，“有所不為，才能有所為”。筆者以為；這一簡單而深刻的理念，對中國新一輪征管改革的啟示意義(尤其是目標定位和方案選擇)是全方位的，相信我們的改革決策者和實踐者一定能從中有所啟迪、有所借鑒。

(作者單位：廣州市地方稅務局)