民意與國家利益的較量

作為高層決策者，為了全局長遠利益，有時必須犧牲部分或短期利益，而常常無法獲得理解和認同，承受很多誤解和指責，做出苦澀而艱難的決策。美國在這方面有兩個著名事件，一個是珍珠港事件；一個是研制u－2高空偵察機。

羅斯福的珍珠港代價

二戰爆發前，美國總統羅斯福就預感到，若聽任納粹德國肆虐歐洲大陸，進而侵占英國和蘇聯，美國即將面臨整個法西斯化的歐洲，其國家安全將遭受空前威脅。他深知，美國的資源必須配置給反法西斯戰爭，但對一戰還心有余悸的美國民眾不會答應。

睿智而深謀遠慮的羅斯福盡管憂心如焚，也不能擅自行動，那樣代價太高，他會失去總統位置，從而什么也選擇不了。他既沒有像帝王那樣為所欲為，也沒有像一般政客那樣為保自身權勢而惟輿論是從，而是耐心等待像價格一樣波動的輿論發生轉變，等待它可能與政府行為一致的機會。終于，機會來了——日本偷襲珍珠港。

現當代的歷史考證表明，羅斯福政府事先已清楚日本將偷襲珍珠港，政府事先就將醫護人員派往那里，4艘主要航母也從港中出游。但為何不制止偷襲呢?羅斯福明白，若日本偷襲得手，將導致反戰的社會輿論逆轉，政府參戰選擇的價格將變低。若事先制止日本人偷襲，國內反戰的呼聲依舊，政府由于參戰選擇的成本依然高而無所作為，最終美國就可能面臨一個危險的法西斯化的歐洲。羅斯福智慧地抓住了日本偷襲珍珠港這個約束條件的轉變，降低了美國政府參戰選擇的成本，從而引領美國加入世界反法西斯聯盟，與世界人民一道打贏了這場反法西斯戰爭，也使美國戰后一躍成為世界第一超級大國。

這個故事說明，輿論不可忽視，否則選擇成本太大。然而，輿論并不總代表真理，不會永遠正確。若美國政府由于參戰選擇的成本高而放棄參戰，就不會有今天強盛的美國，今天的世界就要看大大小小的希特勒眼色行事。事實上，美國為促使輿論轉變，為降低參戰選擇的價格也付出了代價，聽任和承受了日本對珍珠港的慘烈偷襲。但這一代價與參戰獲得的全局收益相比，要小許多。

艾森豪威爾的英勇

英雄的價值是根據他為自己的選擇——這個選擇又是為他所認為的公共利益而做出的——付出了多少代價來權衡的。照這個標準，二戰后的美國總統艾森豪威爾，為國家的整體利益而沒有做輿論期望的選擇，并英勇地為此選擇忍辱負重，堪稱真正的英雄。

冷戰之初，艾森豪威爾的選擇與羅斯福的選擇遭遇不同。羅斯福要做輿論不愿做的事，而艾森豪威爾不愿做輿論期望做的事。但兩人面臨的政府選擇代價都很高。

二戰硝煙尚未散盡，蘇聯人就封鎖柏林與美軍對峙，原子彈與氫彈相繼試爆成功，氣勢咄咄逼人，讓美國民眾深感恐懼。美國輿論整天揣測蘇聯能運載核武器到美國的遠程轟炸機已超過美國多少架，強烈要求政府大力加強軍備。曾任二戰時歐洲盟軍最高統帥的艾森豪威爾總統，使他做出順應形勢、沒有代價且全是政治收益的選擇似乎順理成章。但他并不這樣簡單看問題。1953年4月16日，面臨增加軍備預算的強烈輿論，他卻對媒體說：“一枚重型炸彈的造價足夠在zo座城市各建一所學?！?，“或兩家設備精良的醫院”，“或約50英里長的混凝土高速公路”；“一艘帶有新式艙的驅逐艦的花費足以為8000多人提供住房”。他不愿聽從輿論而大搞軍備競賽，使他長久地被輿論看成對美國“領導不力”的笨蛋。

艾森豪威爾清醒地意識到，當時的美國對鐵幕籠罩下的蘇聯知之甚少，盲目增加軍備開支很可能導致資源的極大浪費。因此，他決定把資源用于有效獲取蘇聯軍事信息，而不是槍炮艦船的制造。他選擇把資源配置在花費相對不多的U-2高空偵察機上，以及后來的偵察衛星的科研和試制。

為避免蘇聯偽裝目標，避免蘇聯因飛機入侵而引發核戰爭，他又不得不對公眾保密，于是只得忍受民眾的批評和辱罵聲。1956年7月，U--2偵察機對蘇聯進行了首輪5次的偵察拍攝，一夜間使美國松了口氣：來自蘇聯西部九個主要轟炸機基地的情報表明，原來對這種飛機產量的估計大錯而特錯。艾氏政府由此秘密又自信地削減了在某些領域的軍備開支，尤其是不再配置更多資源生產美國最新式遠程轟炸機B-52。

據中情局估計，U-2飛機在其4年服役期內，拍攝區域覆蓋大約130多萬平方公里蘇聯領土。通過分析，美國斷定蘇美間不存在轟炸機實力上的差別，并斷定蘇聯并末大批量生產遠程彈道導彈。借助情報照片，五角大樓修改并完善了戰時美國轟炸機和導彈應打擊的目標清單，并對其他戰略意義重大的蘇聯雷達集結站、機場和防御基地等進行了準確定位。這些情報使美國擺脫了赫魯曉夫的“國際大勒索”，避免了因無知和盲目恐懼可能導致的錯誤決策，減少了核戰爭爆發的危險。

歷史似乎選定艾森豪威爾做一位承受輿論誤解和抨擊的英雄。1960年5月，獲取蘇聯軍力信息的

U-2偵察機終于被蘇聯導彈擊落。在秘密試驗美國偵察衛星的“科洛納”計劃屢試屢敗，蘇聯衛星接連升空之際，艾氏政府又承受了全國輿論的聲討。盡管此時公布美國的秘密衛星計劃有助于撫慰焦慮的國內輿論，但艾氏選擇了不公布這一計劃，為美國民眾的安全而承受輿論的批評。他對短視的輿論也曾苦惱，當時的會議記錄說：“總統認為政府官員完全無須回答一些白癡提出的問題。如果我們對偵察衛星項目透露太多，一些有關衛星其他功能的秘密情報就不能保密”。

現有文獻表明，美國近年來在科索沃戰爭及伊拉克戰爭中所表現出的世界一流的太空獲取信息的能力，正是艾森豪威爾當政期間逆國內輿論選擇所奠定的。1969年，時任美國副總統的尼克松派人精選了一些在120英里高的太空拍攝的衛星照片，送給卸任8年已病入膏盲的艾森豪威爾。國內民眾終于知道這位總統為美國做了些什么，什么是對他的最好感謝。六周后，他溘然長逝。尖端而又經濟的獲取信息的偵察技術是艾森豪威爾留給自己國家和人民的一筆寶貴財富，但為了保密，他在回憶錄里對此事也緘口不語。他是罕見的英雄——他為國家公眾利益選擇而忍辱負重，而代價卻是社會輿論要他支付的。

美國之所以強大，除了因為她保證民眾有各種選擇創新的自由競爭外，還因為她給了政治家這樣的選擇和創新自由：在公共政策上與社會輿論競爭誰短視、誰深謀遠慮。

(作者為《經濟學消息報》總編輯、浙江工商大學新制度經濟研究所所長)