美國如何應對危機事件

經過近一個世紀的經營，特別是“9#8226;11”事件之后，美國已經有一套相當完善的應對危機體系。在機構設置、立法和應對預案、財政撥款等方面有一些值得借鑒的地方。

美國應對危機的機構設置和立法

一、機構設置

當代美國危機處理系統是以總統為核心，以國家安全委員會為決策中樞，國務院、國防部、司法部（及其下屬的聯邦調查局和移民局）等有關部委分工負責，中央情報局等跨部委獨立機構負責協調，臨時性危機決策特別小組發揮關鍵作用，國會負責監督的綜合性、動態組織體系。美國現行的危機處理系統是美國國家安全管理的一個重要組成部分。美國國家安全委員會（NSC）是美國國家安全與應對危機的最高決策機構。它的主要職責是在國家安全重大決策過程中協調軍事、外交和情報等各方的政策，協助總統做出決策。中央情報局（CIA）的主要職責是向總統和國家安全委員會提供有關危機的情報及對策建議，協調美國內相關情報機構的工作，在境外采取“隱蔽行動”，執行特殊任務。中情局負責協調的其他情報機構包括國防情報局、國家安全局、聯邦調查局、國務院情報與研究局、國家偵察局以及部門所屬情報機構。聯邦調查局(FBI)是1908年成立的，隸屬于美國司法部。它是美國國內危機處理系統中的龍頭老大。“9#8226;11”事件之后，美國政府對聯邦調查局進行了較大規模的改革，把其工作重心由傳統的調查犯罪調整為預防大規模犯罪和恐怖主義，同時，在調查中擁有符合憲法規定得更多權力。

“9#8226;11”之后，美國對整個危機管理系統進行了大規模的調整，其中最為突出的就是國土安全部（DHS）的成立。2002年6月7日，布什總統宣布將本土安全辦公室由跨部委協調單位升格為內閣級大部，即“國土安全部”。美國海關、移民局、海岸警備隊、情報部門的一部分業務交由其統一指揮。

美國緊急事態管理局，作為美國應急處理的常設機構，又稱聯邦危機管理局或聯邦應急中心，是一個直接向總統負責、報告并處理國家災情的獨立政府機構，并在處置緊急事態中能起到一定的協調作用。多年來該機構已發展起一套“綜合應急管理系統”，應付各種類型和各種規模的天災人禍，從火警、地震、颶風、爆炸直至戰爭。

二、應對危機的法律基礎

美國應急反應機制的啟動納入法治化的軌道。美國現行的《全國緊急狀態法》于1976年經國會通過。該法對緊急狀態的頒布程序、頒布方式、緊急狀態的期限以及緊急狀態期間的權力作了規定。該法規定，當出現聯邦法規定的宣布緊急狀態的情況，總統有權宣布全國進入緊急狀態。在緊急狀態期間，總統可以為行使特別權利頒布一些法規。當總統因國家安全、社會經濟生活以及外交政策的執行受到外國威脅而全部緊急狀態時，總統可以根據該法，對于外國或外國人有利害關系的外匯管制，國際支付以及貨幣、證券和財產的轉讓或轉移行使特別權利。

作為受恐怖主義威脅最多的國家之一，美國極為重視反恐怖主義法的制定。2001年10月25日，美國通過《反恐怖主義法》修正案，強調美國聯邦執法機構的權力。該法案的主要內容包括:允許執法機構監聽恐怖嫌疑分子的電話并跟蹤其互聯網和電子郵件的使用;允許司法部門在提出犯罪指控和驅逐之前對犯罪嫌疑的外國人拘留7天;把庇護恐怖分子的行為定為犯罪;加強情報部門和犯罪調查機構之間情報;給予財政部打擊洗錢活動的新權利;增加美國北部邊境的巡邏人員和入境口岸的移民官員;加大對恐怖犯罪的打擊與懲罰力度等。

從美國處置兩大事件看美國應對危機的能力

一、處置“9#8226;11”事件

2001年9月11日，美國紐約市著名的世界貿易中心雙子大廈和首都華盛頓附近的美國國防部所在地五角大樓先后遭到恐怖分子劫持的美國民航飛機撞擊，世貿中心大廈在撞擊后起火倒塌，五角大樓部分建筑倒塌，共3000多人喪生。“9#8226;11”事件不僅是有史以來最嚴重的恐怖襲擊事件，也是美國建國200多年以來除1812年美英戰爭外本土遭受的最具破壞性的打擊。面對“飛來橫禍”，聯邦政府一定程度上控制了危機的范圍和影響，整個處理過程收到了很好的效果。

最高領導人反應快速準確，決策者起到決定性作用。作為總統，布什在“9#8226;11”事件發生后第一時間內做出了快速準確地反應，為整個政府的危機處理奠定了良好的基礎。由于事發當時總統布什不在首都華盛頓，所以作為聯邦政府的最高決策者之一的副總統切尼在最初的一段時間里的作用非常明顯。正是由于他在華盛頓協調指揮，才使得美國在最短時間內對事件做出了恰當的反應，控制了混亂的局面。這也是美國政府運作機制中對權力順序和個人的作用安排比較明確的結果。

常設的危機處理專門機構作用明顯，各級政府部門事前都有“危機預案”。在事件處理過程中，國家安全委員會作為國家安全問題最高決策咨詢機構，從對事態的第一反應到反恐怖戰略的制定，都發揮了“中樞神經”的作用。政府各部門在布什還沒有回到華盛頓之前已自動實行了美國政府秘密的“政府連續性計劃”，該計劃明確規定了在國家出現緊急狀態的時候，哪些領導人應當被保護到白宮的地下室躲避，哪些內閣成員應當被保護到別的安全地點，國會領導人應當被安排在哪里。不僅是美國聯邦政府，其他各級地方政府也都有一套危機處理預案。從紐約市政府到世貿大樓管理部門曾多次演練過危機預案。因此，在事發當天上午世貿大樓內人員撤離大樓時非常有秩序，沒有因為發生慌亂而導致更大的傷亡。

靈活調配資源，注重媒體管理。為了適應新形勢，布什宣布成立國土安全辦公室，統一領導原來分散在不同部門的國內反恐工作；美國國防部在原有九大司令部之外成立了“北方司令部”，負責東西海岸的安全。國會不僅迅速通過《反恐怖法》，還撥款400億美元用于反恐怖和重建工作。同時，布什政府及時有效地利用媒體工具達到了多重目的。布什在危機爆發后1小時即發表了電視講話，3小時之后，發表第二次電視講話。當晚回到白宮后，布什再次向全國發表了講話。媒體使美國民眾感到政府對危機正在采取積極的應對行動，也使民眾的心理從遭受襲擊之后的恐懼、悲傷很快轉變為對恐怖分子的仇恨和團結反恐的激情。

盡管布什政府對“9#8226;11”事件的應急行動是比較成功的，但事件發生近8個月后，哥倫比亞廣播公司發表了一條消息:美國總統布什在處理有關恐怖分子襲擊美國的情報方面曾出現重大失誤，未采取任何事前預防措施，導致美國遭受重大損失。從中可以反映出:布什和有關部門對可能遭受恐怖襲擊的情報未予以重視;美國政府對風險確認有偏差;各部門間還缺乏情報交流與分享，難以對危機有全面認識等問題。

二、應對“卡特里娜”颶風襲擊

2005年8月25日，來自加勒比海的“卡特里娜”颶風在美國登陸，8月29日襲擊墨西哥灣沿岸地區，給路易斯安那、密西西比和亞拉巴馬等州造成巨大破壞，整個受災范圍幾乎與英國國土面積相當，被認為是美國歷史上損失最大的自然災害之一。面對這一歷史罕見的天災，美國政府采取多項緊急措施，挽救生命，賑濟災民，逐步展開災后修復和重建工作。

迅速啟動應急計劃。8月29日宣布路易斯安那和密西西比兩州為災區以便動用聯邦資金，美國國土安全部分別于9月1日和21日宣布颶風“卡特里娜”和“麗塔”為“全國性重大事件”，并正式啟動全國性應急機制。根據美國《國家應急計劃》，在州和地方政府無力獨自應對重大突發事件和災害時，由國土安全部發布“全國性重大事件”通告，并啟動聯邦應急機制，統一部署人力物力，協調救災搶險。

積極多樣的公共財政手段。美國國會于9月2日和9月8日先后批準了總額為623億美元的救災撥款。撥款19億美元補貼地方政府為受災學生提供的教育費用；為受災地區學生免去6個月助學貸款利息，利息減免總額達到了1億美元。美國勞工部9月2日宣布撥款5000萬美元，在密西西比州災區創造1萬個災后重建工作崗位，安置當地在颶風災害中失業的人。布什提議建立失業工人賬戶，為每個尋找工作的災民提供5000美元援助，用于職業培訓、教育以及子女看護支出。9月7日，布什政府宣布受颶風“卡特里娜”所害的家庭將收到價值2000美元的借記卡用于購買服裝和緊急的日用品，大約32萬張的借記卡總價值達6.4億美元。颶風過后，墨西哥灣沿岸重災區的居民都被轉移到了別的州，政府將承擔接納州花在災民身上的醫療和看護費用。

盡管布什政府對救災予以強大財力支持，但在處理這次危機的過程中，媒體的批評頗多，對其表現也不甚滿意，焦點主要集中在政府反應過慢和各級政府相互推諉上。美國處理此次災害主要是由地方政府負責的，而不是聯邦政府，不成立垂直的救災體系。在美國，聯邦政府和地方政府的關系不是從屬關系，在很大程度上是一種合作關系，其應對此種災害的總特征為“行政首長領導，中央協調，地方負責”。但地方政府的力量是很有限的，因此發生颶風時聯邦政府就要起協調作用，雙方都必須隨時做好行動準備，地方和中央應該進行一些整合。但在這次救災中，聯邦政府和地方政府都互相指責，對救災不力，互相推卸責任的事情時有發生。

當今社會，由于各種不確定因素的增多，使得各類突發事件呈逐步增多的趨勢。如何提高政府的危機管理能力和水平，已經成為時下全球范圍的一個熱門話題。我們應當根據國情，盡快建立健全國家各種應急體系，以應對重大危機事件的發生。

（作者單位：北京航空航天大學）

（本文責任編輯：季仰舒）