印度對非政府組織的監管與相關法律

印度是第三世界中的非政府組織大國，與其他發展中國家相比，其非政府組織活動十分活躍，在社會生活中扮演著重要角色。而印度政府卻沒有專門的監管機構，完全依靠一系列法律法規對其運作進行調整、監督和管理。考察印度非政府組織發展與相應法律間的關系，有助于我們加強對國外非政府組織的研究和借鑒。

印度非政府組織的現狀

據印度政府統計，印度目前注冊的非政府組織有60萬個，而沒有注冊的估計還有60-70萬。印度法律并不要求非政府組織開展活動必須進行注冊登記，登記只是獲取某些資格或能力的前提。在非政府組織中就業的人員約200萬，志愿人員則有1000萬以上。大多數非政府組織規模很小，只有一個甚至沒有專職人員，有10個以上專職人員的非政府組織，所占比例不到1/10。

印度的非政府組織依法律登記方式可分為五類：社團、合作社、工會、非營利公司和公益信托。就活動范圍來說，90%以上的非政府組織活躍在宗教、社區和社會服務、教育、體育和文化及衛生保健等領域。從分布來看，全國平均53％的非政府組織在農村地區，多為合作社形式。在非政府組織的收入來源中，自身運作收益占51％，政府資助占29％，捐贈占13％，信貸占7％（2000年數字）。

就非政府組織的作用來說，殖民統治時期，非政府組織與民眾覺醒、社會變革和民族獨立運動緊密相連，并做出了相應貢獻。獨立后，非政府組織成為政府和市場之外的第三種選擇，在社會援助與救濟、保護環境、維護弱勢群體權益等方面發揮著影響，成為解決矛盾、促進社會發展不可或缺的力量。如印度政府主持的計劃生育曾受到強烈抵制甚至引發動蕩，而民間組織在政府支持下開展的計劃生育行動卻頗見成效。再如，印度社區初級保健體系的建立、衛生廁所和無煙爐等新事物的出現和推廣等，都是由非政府組織主導完成的。

非政府組織的法律制度框架

印度與非政府組織相關的法律主要有：《社團登記法》(1860年)、《宗教捐贈法》（1863年）、《印度信托法》（1882年）、《合作社法》（1904年）、《慈善和宗教信托法》（1920年）、《伊斯蘭教區法》（1923年）、《工會法》（1926年）、《教區法》（1954年）、《非營利公司法》（1956年）、《公共教區法》（1959年）、《外國捐贈管理法》（1976年）以及各邦的《公益信托法》，如《孟買公益信托法》和《拉賈斯坦邦公益信托法》等，另外還有各種監管法規。

上述各法令當中，《社團登記法》、《合作社法》、《工會法》、《非營利公司法》和《信托法》對非政府組織的性質進行了分類。《社團登記法》第20條中詳細說明了社團性質非政府組織的范圍：慈善援助社團、戰爭孤兒基金、由歷屆印度總統建立的社團、圖書館、博物館、美術館和科學館等等，總之，只要是以文學、科學和慈善為目的，均可在該法案下登記為社團。

《合作社法》的核心是“合作社原則”：為提升會員的共同旨趣或者共同經濟利益而設立；規范和限制營利目的；促進互惠和自助；會員資格基于某種資源；民主管理。在工業化進程和農村改革中，合作社蓬勃發展。1960年印度又專門通過法令將各種合作社加以區分：農社、生產者社、加工社、資源社、行銷社、消費者社、宅居社、聯邦社、中央社、復合目的社和綜合社等。

《工會法》對工會的界定是：“任何暫時或持久的、調節工人和雇主關系或工人與工人關系的聯合體，包括兩個或更多工會的聯盟。”任何7個或以上的工人同意遵循《工會法》和工會規章，就可以申請成立工會。工會登記后可以建立獨立基金，用于提升會員的社會和政治利益。《合作社法》和《工會法》針對會員互益性的非政府組織。

《非營利公司法》規定了非營利公司的權限：登記成為非營利公司后，在法人地位上享有有限責任公司的一切權限。登記成為信托的條件是：有一筆目的明確的資產，有一個可以接受資產的對象（受托人），有一個目標受益對象（受益人）。《公益信托法》主要調節面向公共物品的組織。

法律框架反映了印度社會的演進特點

有關非政府組織的法律框架，既是印度政治、社會和法律發展變革的結果，也體現了的這一發展進程的一些根本特點：

一是深受英國殖民統治和普通法的影響。英帝國主義近200年的殖民統治在印度建立了基于普通法的法律制度體系，印度1947年獨立后大體沿襲了這一體系。在上述與非政府組織相關的法令中，近一半是在殖民統治時期制定的，最典型的就是1860年的《社團登記法》，該法大體效仿英國1854年的《文藝與科學機構法》，至今仍在適用。作為非政府組織形式之一的信托，則完全是英美法系的產物。

二是深受宗教傳統的影響。傳統印度社會是一個宗教的社會，法律不過是宗教的組成部分。經歷現代變革后的印度在法律上已是一個世俗國家，但宗教影響仍無處不在。《宗教捐贈法》、《慈善和宗教信托法》和《教區法》等直接反映了宗教對非政府組織的影響。《教區法》又包括《教區法》、《伊斯蘭教區法》和《公共教區法》等，對印度教和伊斯蘭教等不同宗教加以區分，屬人法色彩濃，教派影響深。非政府組織有非營利性和志愿性兩大特點，強調為他人服務、為社會奉獻，這與印度教和佛教等宗教文化提倡的志愿與慈善傳統緊密契合。法律鼓勵慈善組織的發展，《社團登記法》對以慈善為目的登記的非政府組織給予了若干便利條件。

三是印度是一個聯邦制國家。印度憲法明文規定印度是聯邦制國家，中央和地方有不同的權力界分，并給出了《中央管轄事項列表》、《地方管轄事項列表》和《重合管轄事項列表》。在非政府組織法中，《非營利公司法》是聯邦法律，規定只有中央政府才能批準成立非營利公司，任何邦無此權限。《工會法》也是如此。而《社團登記法》、《合作社法》和《印度信托法》雖然都是聯邦法案，但各邦可頒布各自相應的立法，許多邦都有自己的《社團登記法》和《合作社法》。對社團和合作社，各邦往往有各自的理解，登記時有不同的掌握尺度。

四是自由傳統受到秩序價值的制約。印度幾千年歷史上分散、自治的時間多，統一、集權的時間少，形成了崇尚自由與民主的傳統。1950年《印度聯邦憲法》對此予以體現，憲法第19條第1款規定，一切公民有權自由結社或聯合。印度獨立后，注重民族建設、國家統一和社會秩序，對自由有所限制。憲法第19條第4款規定，為保護印度主權和領土完整，或者為了公共秩序及道德，對結社自由施加合理限制。如結社及其解散是自由結社權的當然內容，但政府可以在兩種情況下予以干涉：第一，影響面大、涉及大眾的社團和組織的解散與終止；第二，涉及接管社團所屬財產或教育機構的情況。在有關判例中，印度最高法院判定政府的干預行為有效，稱這雖與結社自由原則不完全相符，但保護了大眾利益，因而合法。

相關法律的運行及對非政府組織的監管

印度有關非政府組織的法律在運行中遵循以下一些原則：憲法至上原則，這保障了憲法中的結社自由等基本權利在全國范圍內的實現；聯邦法優先原則，有聯邦法的適用聯邦法，沒有的再依據所在邦法律；法令出口統一原則，對聯邦和地方共同管轄項目如信托、捐贈、慈善事業和宗教機構等的非政府組織法，頒布前必須得到印度總統同意，這保證了法案經中央政府協調后彼此不相沖突。

印度對非政府組織進行監管，目的在于防止其濫用權力、瀆職和不履行義務等，因而監管內容涉及：組織的非政府性、內部治理機制、資金來源和使用以及資產與責任處理等。監管體制本身有以下特點：寬登記、嚴監管，歸口登記、分類管理。因結社自由，故非政府組織的登記相對簡單，但對其監管依法嚴格進行。社團登記有專門的登記官，對不同類型的非政府組織予以不同模式和程度的監管，如對互惠性質的合作社監管力度相對較大。

印度監管非政府組織的一個獨特做法是：選擇監管，即對于接受國外捐贈的非政府組織，由中央政府直接監管。《外國捐贈管理法》對印度非政府組織接受外國捐贈限制很嚴，要想獲得中央政府批準接受國外贈與，必須滿足下列條件：首先接受目的是為了滿足明確的文化、經濟、教育、宗教或社會需要，其次接受組織必須依該法向中央政府登記，再次要申明在哪家銀行收取贈與，最后還要保證披露贈與的數額、來源及用途。該法還規定，下列組織或個人絕對不能接受外國捐贈：各類政黨、各級官員、選舉活動的候選人、出版商、專欄作家、記者和編輯等。

非政府組織發展的新動向和新問題

一是政府加強了對非政府組織的利用和監管。印度的政治經濟體制決定了政府在經濟社會發展中作用有限，因此政府希望非政府組織發揮積極作用。1992年制定的“八五計劃”強調要把非政府組織納入社會發展進程，并提出項目撥款計劃。此后這一撥款每年約50億美元，非政府組織通過項目實施發揮了相應作用。政府還利用非政府組織在國際舞臺上擴大影響。印度政府支持本國非政府組織承辦“世界社會論壇” 2004年會議，138個國家的10萬名代表與會，對美國發動伊拉克戰爭表示強烈義憤，造成轟動效應。另外，通過《外國捐贈管理法》，通過對政府資助附加條件或指導條令，通過《稅法》中對非政府組織募捐及免稅的規定，政府加強了對它的監管。

二是非政府組織與社會底層漸行漸遠。非政府組織被認為是反映民眾心聲和基層訴求的代表，在印度爭取民族獨立的斗爭中也的確如此。20世紀后期以來，隨著非政府組織法律的完備及政府控制的加強，非政府組織的活動門檻和成本上升，獨立性下降；與此同時，印度中產階級崛起，中產階級人數增多。兩種趨勢結合，導致為社會中產階級利益服務的非政府組織比例上升，代表底層民眾的非政府組織數量和影響下降，弱勢群體伸張自身權益的憑借減少。

三是跨國公司和國外資金介入越來越深。20世紀90年代后，印度實行自由化經濟改革，日益融入全球化當中，跨國公司和國外機構資金趁機大舉進入非政府組織領域。跨國公司等或在印度建立國際非政府組織，或投入大量資金，搞市場調研及社會公益項目，旨在占有、擴大市場份額，為公司業務服務。這造成了國際資本對印度內部事務影響上升的不利局面。政府由于本身資金有限，迫切希望得到外部支持來發展各項事業，因此對國外資金既歡迎又警惕，處于一種兩難心態。

我們看到，印度與非政府組織相關的法律，是在非政府組織自身發展和社會進步過程中形成的，體系較為完備，也發揮了較好的調節作用，但仍需進一步完善，以適應新的發展要求。

（本文責任編輯：劉萬鎮）