１９７８年以來中國資源管理體制的變遷與走向

摘要：我國原有的資源管理體制是計劃經濟的產物，隨著社會主義市場經濟的不斷發展和完善，改革我國自然資源的管理體制變得越來越重要。為此，我國對資源生產方式、資源的管理體制進行了一系列的改革和調整。我國資源管理體制未來的發展方向是：在建立和完善資源產權制度基礎上，完成市場經濟體制的建設任務，實現自然資源(包括環境)的集中統一管理。

關鍵詞：資源管理體制；變遷；未來走向

中圖分類號：C93 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2006)01-0100-03

我國自然資源的基本情況是：第一，資源總量大，產量大，消耗量大。水能和煤炭資源量名列世界前茅，其他可再生能源品種齊全，蘊藏量可觀。但我國單位GDP的資源消耗量要高于同等發展水平的國家，單位GDP能源消耗比發達國家高3～4倍，噸鋼可比能耗比國際水平高20 ％～40％。隨著經濟的快速增長，我國能源生產量和消耗量將快速增大。第二，資源探明程度低，采收率低，利用效率低。我國能源利用總效率只有30％，單位GDP耗能比世界平均水平高3～10倍，單位產品能耗比世界平均水平高出50％～100％。經濟高速增長主要依賴于過度耗竭資源。第三，人均擁有資源量少，人均消費能源水平低。雖然我國一些資源總量位居世界前列，但是人均資源擁有量卻排名靠后。例如，我國森林覆蓋率、草地覆蓋率人均占有量分別僅為世界平均水平的1／15和1／5；45種主要礦產資源潛在價值人均占有量僅為世界平均水平的58％。從我國自然資源的現實情況看，隨著市場經濟的建立和不斷完善，加強自然資源管理將變得越來越重要。

一、1978年以來中國資源管理體制的變遷

1978年以前，中國資源管理實行的是計劃經濟體制。其資源管理手段以行政命令為主，管理內容突出實物定額，管理重點是資源開發上的數量擴張，資源綜合利用率低，資源低效和無償使用，缺乏資源環境保護職能。資源粗放經營，資源發展重數量、輕效益，資源浪費大，整個國家經濟增長靠過度消耗資源來維持。

1978年以后，中國實行改革開放政策，對經濟管理體制實行改革，逐步在經濟活動中引入市場機制。于是，傳統的計劃經濟體制在各利益主體的矛盾碰撞中逐步發生變化，朝著有利于資源有償使用、資源資產保值增殖的道路發展，逐步由計劃經濟體制向市場經濟體制過渡，出現了行政力量與市場機制并行作用的體制。并對資源生產方式進行了改革，逐步推動了簡政放權、承包經營和風險投資等制度，資源生產組織依賴于政府的行政隸屬關系逐步廢除，逐步建立現代企業制度。

這一時期，隨著“有計劃的商品經濟體制”進入到“社會主義市場經濟體制”等命題的提出和市場改革進程的加快，資源管理在理論上和實踐上逐步對資源是不是商品，如何核算和定價，怎樣進行資產化管理等問題產生了清晰的認識。

轉軌期間石油部、煤炭部、冶金部、建材部等部門相繼撤消，組建了中國石油天然氣集團公司、中國石化集團公司、中國統配煤礦總公司、中國建材總公司。1998年中國政府新一輪機構改革，組建了中華人民共和國國土資源部，將土地、礦產、海洋等自然資源的規劃、管理、保護與合理利用管理職能集中統一由該部履行。各省(直轄市、自治區)也相繼組建了國土資源廳，專司礦產、土地、海洋和測繪資源管理，而從事地質勘查、找礦的隊伍則改組為勘查公司、礦業公司等，由國家地質調查局和各省地質勘查局領導。至此，中國從陸地到海洋、從土地到礦產實行了集中統一管理。中國自然資源管理體制也由過去分散互相牽制耗能管理向相對集中、互相協調、聚能管理轉變邁出了堅實的一步。

通過改革，初步實現了政企分開、政事分開，資源可持續發展能力得到加強。通過開放國內和國外兩個市場，轉變資源觀念，利用國際國內兩種資源，擴大資源供給，逐步征收資源補償費，為資源再生產提供發展基金，采用集約利用資源的技術和政策等一系列改革措施，資源問題得到了一定程度的解決，為提高資源配置效率奠定了基礎。

20多年的轉軌實踐，我國資源管理體制實現了由分散分割和交叉重復的部門管理到現在的由少數幾個主管部門進行的相對集中管理的轉變，政府管理資源的職能得到強化。但資源管理中的權利分散化現象仍然十分嚴重，其具體表現在：(1)中央和各政府之間資源管理權限的分配；(2)同一資源不同物理屬性之間分散，如水資源，地下水、地表水的管理分屬不同的管理部門；(3)不同管理功能之間分散，如水資源中水質、水量、供水、防洪等之間的分散；(4)不同用部門之間管理權劃分，如農業、工業、居民生活用水管理之間的分散；(5)資源管理決策權在政府領導人、技術分析人員和專職管理人員之間的分散。由于市場機制引入不充分，資源產權界定不明晰，產權缺乏有效分解和有償流轉的操作性政策，資源管理的法規不配套尤其是有法不依現象嚴重，轉軌時期出現所有者權益不能有效地實現的問題，資源經營秩序時常出現混亂狀況。

1978年以后的資源產權改革給中國資源產業的發展注入了活力，資源產權發生了明顯的變化，資源價格也逐步與市場接軌，資源效率得到了明顯提高。中國資源產權制度改革已取得了一定的成效，但與發達國家相比，資源生產和使用效率尚存在較大差距，如何在經濟全球化、資源全球配置的條件下提高資源配置的效率是中國未來資源產權制度改革面臨的主要任務。

二、我國自然資源管理體制發展現狀

(一)我國現行自然資源管理體制的優缺點

我國現行自然資源管理體制的特點是：將土地、礦產、海洋等大部分自然資源集中統一由國土資源部管理；而水、石油、天然氣、森林、動物等其他自然資源則分部門管理，且實行的是中央與地方分級管理。就國土資源管理來講，中央一級設立國土資源部，主要負責土地資源、礦產資源、海洋資源等自然資源的規劃管理保護和合理利用；地方一級在各省設立國土資源廳，主要負責礦產資源、土地資源及本地區內能源資源的開發利用與規劃、管理和保護工作。這一管理模式的優點是有利于發揮自然資源的整體功能，提高其利用效率，逐步與國際接軌，實現中國自然資源管理國際化。其缺點主要表現在：作為一個集權管理體制的國家，必然要求自然資源實行集中統一管理，目前嘗試的管理模式尚不能滿足這一要求，同時由于原有計劃經濟體制固有的深層矛盾尚未完全解決，自然資源各管理部門的職能還會有交叉，且存在有些職責難以明確等負面影響。

(二)我國現行自然經濟管理體制的主要問題

1．管理體制不完善，影響自然資源的有效配置。長期以來，由于只注重對自然資源實物形態的分部門分類歸口管理，導致自然資源事實上的部門所有和地方所有，影響了國家作為自然資源所有者和所有權的統一性，難以形成所有權的約束。這不僅影響有效配置和統一開發利用自然資源，造成人力、物力和財力上的極大浪費，而且使一些非國有經濟主體肆意侵占國有資源，給國家經濟帶來不可估量的經濟損失。此外，由于自然資源的法律所有權與對所有物具體動用相聯系的經濟關系所有權集中于國家一身，但國家作為自然資源的所有者并不能憑借這種所有權得到經濟上的收益，那么國家對自然資源名義上的所有權就會在管理事實上弱化。國家的這種政府管理職能、資源開發投資者的職能和資源所有者的職能界限難于分清，也就進一步地導致了所有者的權益不清。隨著經濟體制改革的不斷深入，必然會要求某些自然資源以特殊的身份進入市場，譬如土地使用權的轉讓以及對某些自然資源實行中外聯合開發等，這些都要求對現行體制進行改革。

2．資源性產品價格過低，人為排除市場的調節作用。在傳統的經濟體制下，我國資源產品的價格一直偏低。過低的價格形成了下述弊端：一是生產資源型產品的企業自身缺乏積累能力，難以進行資源型產品開采經營的自我補償和更新；二是造成社會對資源型產品的需求過大；三是作為資源所有者，國家難以從過低的價格中得到資源所有者收益；四是不利于資源性產品真正進入市場，妨礙了市場的發育。此外，由于缺少資源性資產的交換市場，缺乏價格信號的導向作用，使資源的開發、利用和配置上缺乏客觀依據，資源性資產缺乏流動性，難以實現優化配置和提高效率。

3．隨意開發自然資源，嚴重影響社會生態環境和綜合平衡。由于自然資源管理體制上所存在的弊端，一些單位和個人不顧國家法律的規定，只顧追求自身的眼前利益，隨意開采自然資源，加上其技術條件的限制，造成有限資源的浪費，破壞生態環境。由于缺乏必要的激勵機制，難以有效地調動開發者和使用者節約資源、保護資源的積極性，甚至還出現了“有計劃”地破壞資源、阻礙資源合理利用的現象，譬如盲目圍海造田、毀林開荒和無節制地抽取使用地下水等。據不完全的統計，至20世紀90年代初期，我國的水土流失面積已達300萬平方公里；盲目圍海造田達2000萬畝；北方地區地下水的超采漏斗區總面積為15000平方公里，最深處達到了70米；工業污水的年排放量為350—400億噸，其中有80％未經過處理，污染農田達到1億畝，年減產糧食200億斤；每年因為生態環境破壞所造成的農業、森林、草場、水資源的經濟損失和環境污染所造成的經濟損失可達到60億元以上。

同時，現行的雙軌制，加深了我國行政管理的復雜性，制度設置的頻繁變化，制度制定的非穩定性以及制度執行過程的非穩定性，常違反法律制度的普遍適用原則，更加導致地方保護主義的風氣盛行。這種不穩定性促使人們最大限度地利用他們能得到的資源。因為說不定他們以后就得不到了。只要產權不穩定和組織機構不健全，資源就會面臨耗竭的危險。若制度形式只是建議性的或經常改變，則不穩定性將更將有增無減。

隨著市場機制的引入，人們越來越意識到資源產業發展的深層次障礙，如產權問題對資源產業的發展影響巨大，資源分割分散管理與資源經營過程中的產權界定不明晰、產權市場缺乏互為因果關系，是造成資源發展效率不高的主要原因。從我國資源產業發展的情況來看，由于資源產權安排轉換成本較高，政府干預不能有效的解決，產權改革可說是進展緩慢，產權及制度的不健全與改革方式的不完全(漸進式改革)，致使行政干預對我國資源產業發展的影響相當復雜。

三、我國自然資源管理體制的未來走向

產權管理體制不健全與市場機制缺乏緊密相關。市場經濟國家的經驗證明，良好的經營秩序依賴于良好的產權制度和市場機制。在中國建立社會主義市場經濟體制的過程中，改變傳統的資源管理體制，建立新型的資源產權制度，讓市場機制進入資源產業并成為配置生產要素的最基礎的手段，是中國當前資源管理要解決的核心問題。通過建立市場機制和政府宏觀調節相結合的體制，形成資源產業新的富有效率的產權結構的產權流轉機制，真正實現資源產業產權明晰化、資源交易市場化，引導資源經營企業集約經營，使資源管理步入法制軌道是當前的必然選擇。中國資源產業發展和資源產權變革的歷史證明，構建與市場經濟相適應的資源產權制度是資源管理制度創新的出發點，只有按照產權理論管理資源才能適應市場經濟的要求。

中國資源管理體制未來的發展方向是：在建立和完善資源產權制度基礎上，完成市場經濟體制的建設任務，實現自然資源(包括環境)的集中統一管理。

當前應采取以下幾項措施：第一，積極進行資源管理機構的改革和職能轉化，確保資源管理機構按統一集中管理的原則運作到位。中央和省一級在做到將資源管理機構和資源產業管理機構分設的前提下，制定區別政策實現公益性資源生產與商業性資源生產的有效分離；第二，力爭用5-10年左右時間實現資源管理與環境管理的統一，目前由國土資源部、水利部、林業部和國家環保局等中央幾個部門分別管理資源和環境，今后擬組建綜合性的資源環境部或自然資源部；第三，建立有效、有序和開放、競爭的資源產權制度，借鑒市場經濟國家的成功做法，將土地、礦產、森林、水和海洋等資源的各種產權按性質和空間加以界定和區分，將基礎性的規劃、保護和合理利用等管理職能賦予資源環境管理部門。

建立資源管理的市場經濟制度，實現資源的集中統一管理，基礎是資源產權制度改革。中國資源產權制度改革應該在進一步擴大市場機制作用的廣度和深度的基礎上，通過市場機制與宏觀調控相結合的力量，把重點放在降低資源保護的監督成本和資源流轉的交易成本方面，促進資源發展。今后努力的重點包括：第一，嚴格界定各類資源產權權能的界限，使各產權主體人格化。從受益特性的角度，公益性資源應實行公共管理制式產權制度，將這類資源確定為國有和集體所有。國家和集體成立公共管理組織，用工資契約關系雇傭管理人員管理這類資源。對于商業性資源，主要采取定額契約關系來進行承包經營，承包方式可以分成均額承包和公開招標承包兩種；第二，調整不合理的資源產權結構，建立和完善資源產權市場，根據資源的稀缺程度和重要性，遵循資產管理原則，對資源產權進行有償分割或組合出讓。資源產權市場可分為一級市場和二級市場，為不同利益主體提供實現產權價值的場所，針對轉軌前后新老工區的不同情況，實行新區新辦法、老區老辦法，并根據級差地租等理論，差別定價，必要時實行定價拍賣；第三，對土地和水域等具有可分割性產權屬性且選擇性用途比較多的資源發展權予以約束，例如，對稀缺性土地實行用途管制制度，保證耕地和林地資源的動態平衡；第四，減少市場體制中由于資源產權的外部性產生的市場失靈，通過建立資源補償機制，使資源開發中受損方從提供外部不經濟者那里獲得對口補償或由政府提供統一補償。

責任編輯 柏振忠

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