政府失效及其治理對策分析

摘要：本文在綜合考慮中國實際情況的基礎上，結合西方有關政府失效的相關理論，對政府失效的表現及原因進行了探討。在分析的基礎上，提出了適合我國國情的治理對策，以期為我們正確處理好政府與市場的雙向互動關系、規范政府行為、搞好經濟體制轉軌，使政府更好地履行經濟和社會職能提供理論上的幫助。

關鍵詞：政府失效；經濟學分析；治理

中圖分類號：C933 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2006)01-0127-03

“政府是指在一定地理區域內擁有專有的權力來強制執行一些行為規則的機構”。政府作為公共利益的保證人，其作用是彌補市場經濟的不足，并使各“經濟人”所做的決定的社會效應比政府干預以前更高，否則，政府的存在就無任何經濟意義。然而，政府并不是萬能的且永遠具有正確天賦的組織，在“經濟人”假定和極大極小原則的前提下，其行為的有效性會受到多種因素的制約，比如政治家的偏好、利益集團的沖突、制度的供給不足以及公共產權的缺失等等，這些必然導致政府具有一系列難以克服的引起失效的傾向，以至于政府很難達到預期的目標，有時甚至比干預前還要糟糕。在經濟全球化的大背景下，政府失效已經不再是一個國家所特有的經濟現象，而是所有國家的政府干預經濟活動時所犯的通病。

正處于從傳統計劃經濟體制向現代市場經濟體制轉軌過程之中的中國，也不可避免的會存在不同程度的政府失效。作為凝結著人類共同智慧的結晶，有關政府失效及其治理的理論決非資本主義的專利品，它對任何出現政府失效的國家都有一定的借鑒意義。正如鄧小平所說的那樣，“社會主義要贏得與資本主義相比較的優勢，就必須大膽吸收和借鑒人類社會創造的一切文明成果，吸收和借鑒當今世界各國包括資本主義發達國家的一切反映現代社會化生產規律的先進經營方式、管理方法?！睘榇?，筆者在綜合考慮中國實際情況的基礎上，結合西方政府失效理論，對政府失效的表現及原因進行再探討，并提出適合我國國情的治理對策，為我們正確處理好政府與市場的雙向互動關系、規范政府行為、搞好經濟體制轉軌，使政府更好地履行經濟和社會職能提供理論上的幫助。

一、政府失效的含義及其表現

關于政府失效(Government failure)，薩繆爾森將其定義為：“當政府政策或集體行動所采取的手段不能改善經濟效率或道德上可接受的收入分配時，政府失效便產生了。”查爾斯·沃爾夫從非市場缺陷的角度分析了政府失效，他認為由政府組織的內在缺陷及政府供給與需要的特點所決定的政府活動的高成本、低效率和分配不公平，就是政府失效。筆者認為政府為彌補市場失靈而干預資源配置，但卻沒有達到預期目的而引發了政府干預失敗的諸多缺陷稱之為政府失效。政府失效主要表現在以下幾個方面：

(一)政府決策失效

政府主要是通過政府決策(即制定和實施公共政策)的方式去彌補市場的缺陷，因此，政府失效通常表現為政府決策的失效。它包含以下三個方面：第一，政府決策沒有達到預期的社會公共目標；第二，政府決策雖然達到了預期的社會公共目標，但成本(包括直接成本和機會成本)大于受益；第三，政府決策雖然達到了預期的社會公共目標，而且收益也大于成本，但帶來了嚴重的負面效應。

(二)政府機構和公共預算的擴張

公共選擇學者尼斯卡寧認為官僚主義導致政府擴張，他把薪水、公務津貼、權力、聲譽、機構的收益以及管理的便利性看作官僚效用函數中幾個重要變量來理解，從而得出政府機構有自身增長的結論。布坎南也指出，由于政府官員也是個人利益最大化者，他們總是希望不斷擴大機構規模，增加其層次，以相應地提高其機構的級別和個人待遇，結果導致資源配置效率低下，社會福利減少。

政府在管理社會公共事務的過程中，由于特殊利益集團以及“財政幻覺”的存在，使官僚機構、立法機構和特殊利益集團形成“鐵三角”(Iron triangle)的關系，公共物品評估困難，尤其是正處于新舊體制的改革和過渡時期的中國。針對不同的利益結構和經濟行為，必然會呈現公共行動費用的分散性、利益分配的集中性以及政府機構的擴張性。英國學者帕金森在《帕金森定律一或對進步的追求》中早就指出，由于官僚主義者有喜歡無事忙和擴大下屬機構，從而抬高自己身份的毛病，致使行政機構總是按照一定的速度向上增長。這樣就會造成預算約束的軟化，使公共預算呈現增長的趨勢，而忽視社會公共價值的存在。

(三)公共物品供給的低效率

由于缺乏競爭和追求利潤的動機，利潤的作用變得非常虛幻，以至于在公共機構就會產生x—低效率(表示浪費掉資源的機會成本和以過度報償給要素投入形式的租金轉移的結合)。壟斷使得公眾的群體效應失去作用，即使公共機構在低效率操作下運轉也能生存下去，因為政府壟斷公共物品的供應，消費者就不可能通過選擇另外供應者以表示其不滿，只能預期一種新制度的安排與供給。

(四)政府的尋租活動

公共選擇理論認為，一切由于行政權力干預市場經濟活動造成不平等競爭環境而產生的收入都稱為“租金”，而對這部分利益的尋求與竊取行為則稱為尋租活動。如果政府行為主要限于保護個人權利、人身與財產安全以及確保自愿簽訂的私人合同的實施，市場這只“看不見的手”將能保證市場中所出現的任何租金隨著各類企業的競爭性加入而消失。我國由于處于特殊的歷史時期，政治體制和經濟體制中傳統和現代的因素交替運行，致使官場經濟中權力的貨幣化、市場化以及廣泛尋租機會的存在，以權尋租的官場經濟帶著重商主義時代的色彩才應運而生。因為“奉公守法的回報率越低，代理人為尋租者提供的權力服務供給量就越大”。

二、造成政府失效的原因

(一)政府部門之間缺乏競爭

政府對經濟領域的干預行為與市場中的經濟行為之間有一個本質的區別，即利潤概念在政府部門中是不存在的。市場中的企業在提供某項產品或服務時存在激烈的競爭，為了在競爭中求生存，它必須關注其本身的利潤水平，將生產成本壓縮到最低限度。這一點是企業的一條行為法則和約束機制。與此相對照，政府部門是一個獨占性的主體，在社會中不存在競爭對象，政府為彌補市場經濟不足而采取的行動也就沒有必要用利潤標準來衡量。其結果是施加于企業經理身上的利潤約束機制對政府活動不起作用，政府沒有降低活動成本的壓力，從而使社會支付的成本超出了社會本應支付的成本。而且，政府中的官僚與市場中的“經濟人”一樣是個人效用最大化者，在缺乏如利潤約束之類機制的限制下，政府公職人員將最有可能追求個人最大化利益。因此，政府雖抱著彌補市場缺陷的初衷，而實際上往往干下很多更糟糕的事，從而導致政府失效。

(二)政府干預缺乏完全準確的信息

政府干預的合理性與正確性必須以信息的完備性與準確性為前提。然而，在以社會化大生產為基礎的現代經濟中，政府不可能充分了解經常變化的經濟生活，也不可能對要調控的行業以及自己作出的調控決策進行充分的經濟分析與論證。因此，政府任何干預經濟的良好愿望與理性都具有一定盲目性，以此為基礎作出的調控決策難免出現失效的情況。此外，即便政府獲得了信息，也未必就是真實有用的。在約束機制失衡的情況下，基層單位就會根據其需要任意地擴大或縮小這些數字。比如，我國各個時期出現的說假話、“浮夸風”現象，造成大量經濟信息失真，給政府決策帶來困難。再比如，近年來“諸侯經濟”、隱瞞經濟數字的反向“浮夸風”，同樣造成政府決策失靈。經濟發達的企業和地區隱瞞經濟數字，可以把經濟效益留歸自己；經濟落后的企業和地區隱瞞經濟數字，可以多得國家補助。

(三)政府干預活動的時滯性

政府對經濟活動的干預，取決于所要干預的客觀經濟形勢，當客觀經濟形勢發生急劇變化后，勢必要求政府的干預行為乃至政府自身的組織結構和權力結構也要發生相應的變化，進行更新和轉換職能。但是，政府機構的自我擴張行為只能使機構擴大和人員增加，其結構變化對經濟結構的變化敏感性差，缺乏彈性，它往往滯后于現實經濟的變化。由此可見，政府干預過程中種種非線形、多變量的經濟社會變化和各種突發事件的出現，會阻礙政府貫徹既定政策，達不到預期目標，使政府干預滯后或出現政策的時滯效應，同樣會導致政府失效。

(四)對政府行為缺乏合理的規則約束和有效的監督

政府決策者是人而不是神。既然是人，他與企業決策者就沒有本質區別，同樣要追求個人利益的最大化。而企業決策者由于受多種制度規則制約，決策行為可能更規范和謹慎，而政府官員所受的約束比企業家少，因此，更容易出現決策失誤，從而導致政府干預失靈。我國正處于社會主義初級階段，制定政策的決策過于集中且無規則可循，決策往往取決于決策者對經濟的主觀評價，難以切合實際，而且現行政治規則難以約束少數當權者的利已主義，進而導致了不同程度的“政府失敗”。

在一個民主社會中，政府必須服從選民及其代表的政治監督，包括立法機關等對政府的監督。從理論上講，監督的效力取決于監督者對被監督者的獨立性和監督者獲取有關被監督對象的信息的能力。撇開前者不談，在現實的監督過程中，監督者所得到的信息往往由被監督部門——政府提供和發布。在公共產品生產缺乏競爭的情況下，將沒有客觀的標準來檢驗監督部門所獲信息的可靠性。因此，政府在缺乏有力監督的前提下，其政策和行為或直接或間接地有利于自身的利益，而不是體現真正的公共利益，導致“政府失敗”。

三、政府失效的治理對策

(一)確立政府干預原則

為了減輕或避免政府失效，必須確定政府干預或調控經濟的宗旨。對此，可以借鑒世界銀行在1991年以政府和市場關系為主題的世界發展報告中提出的所謂“友善于市場的發展戰略”。這一戰略提出：“經濟理論和實際經濟都表明，干預只有在對市場能產生‘友善’作用的情況下才可能是有益的。”而對市場‘友善’的干預應遵循三個原則：(1)不作主動干預，除非干預能產生更明顯的良好效果，否則就讓市場自行運轉；(2)把干預持續地置于國際和國內市場的制約之下，確保干預不致造成相關價格的過度扭曲，如果市場顯示出干預有誤，則應取消干預；(3)公開干預，使干預簡單明了，把干預置于制度的規范約束下，而不是由某些個人、官員的好惡或判斷來左右。

(二)大力推行電子政府

我國正在大力推行的電子政府是一項克服公共決策失誤、實現政府決策優化的重大舉措。電子政府是指運用信息及通信技術打破行政機關的組織界限，建構一個面向政府機構、企業及社會公眾的電子化的虛擬機關。它借助信息技術改變了政府決策的條件和狀態，深刻影響著政府決策的過程，對政府決策理念、程序、機構和范圍等產生了重大的沖擊，在提高決策質量和水平方面顯示了其比較優勢，是對傳統政府決策模式的再造，是政府決策優化的理想選擇。

1．政府決策系統信息化。信息技術是電子政府運行的基礎、政府決策優化的保證，為克服政府決策失效提供了技術上的支持。電子政府可以使政府決策系統在決策信息的輸入、傳遞、加工、反饋方面實現信息化。

2．政府決策觀念轉向服務型。電子政府的實施，必然使政府決策觀念發生重大變化，服務觀念將是政府決策觀的必然選擇。電子政府將使為公民服務、為社會服務、為國家服務，成為政府決策的主要目標；而效率與效益，將是政府決策的價值取向。在我國現階段，就是以“三個代表”重要思想作為判斷政府決策的標準，用“人民是否滿意”作為衡量政府決策的尺度，這些都體現了為民服務的思想。

3．電子政府的實施使大量共享信息流通于互聯網，并且信息不會因為傳播渠道障礙而失真，使信息占有上的不對稱現象大量減少，由此決定了政府職能范圍要適當收縮，即政府因信息不對稱而具有的協調作用要減小，某些權力要歸還于社會。這種行政權向社會的回歸集中表現為政府決策權的回歸，即某些原本由政府決策的領域或事項交由社會、公眾自己管理、自己決策。政府決策范圍的縮小使政府決策機構有限的資源得到更加合理的配置，政府可以更有效率地行使對社會的宏觀決策管理，從而使政府決策得到優化。

4．政府決策組織網絡化。信息技術的發展使政府決策機構完成與過去同樣的工作量所需人員大為減少，組織更加精干高效，從而限制了政府決策機構的膨脹，提高了決策質量，減少了決策失效現象的發生。

5．政府決策過程公開化、民主化。電子政府最大限度地完善了監督機制，限制了暗箱操作帶來尋租的可能，減少了權力濫用的現象，使政府決策的透明度得以提高，決策的民主化得以實現。

(三)在公共機構中引入競爭機制，打破壟斷的非理性

公共選擇理論認為“沒有任何邏輯理由證明公共服務必須由政府官僚機構來替代”。所以我們應該像尼斯卡寧建議的那樣，在政府各個官僚部門之間引入競爭，這樣既可以提高政府提供物品和服務的效率和質量，又可以控制政府機構和預算規模的擴大。20世紀90年代以來，美國陸續將一部分政府內部的環保、衛生、保安等工作出租給私營部門管理；英國甚至設立了一座私人監獄來從事犯人的監管和改造工作。

中國經過50多年特別是近20多年改革開放的積累，從根本上結束了短缺經濟時代，在我國目前公眾服務需求增加而政府資源投入有限的矛盾狀態下，國家不應該再象過去那樣把各行政部門的活動范圍規定得死死的，只要打破公共物品生產的壟斷，在政府機構內部建立起競爭機制，就可以消除政府低效率的最大障礙。例如，可以設置兩個或兩個以上的機構來提供相同的公共物品或服務，使這些機構之間展開競爭而增進效率(城市供水系統、公交系統就可以采用這種辦法)。又如，可以把某些公共物品的生產(如政府投資的高速公路)承包給私人生產者。還有，當一個國家大，人口多，事務多，可以在不同地區設立相同的機構展開競爭，也就是說，加強地方政府之間的競爭。

(四)加強政府法治、規則及監督制度建設，使政府行為法治化

公共選擇理論強調立憲改革，注重憲法、法律、規則的建設尤其是公共決策規則的改革。為此，布坎南指出：“要改進政治，有必要改進或改革規則，改進或改革作政治游戲的構架?！粓鲇螒蛴伤囊巹t限定，而一場較佳的游戲只產生于改變規則。”

過去我們的著重點是放在道德高尚的領導者的培養和選擇上，出了問題就把責任推給當事人，完全忽略當事人所接受的規則是否有效?，F在，我們的著眼點應放在規則上，放在各種法律規范的制定和完善上。若此，道德高尚的官員可以如魚得水，道德低下者亦無機可乘。因此，我們在大力加強社會主義法制建設的過程中，尤其要注意把行政決策行為、執行行為、監督行為納入到法制化的軌道中去，并通過制訂各種科學嚴密的行政規則、市場規則、社會規則來保證政府行為的合法化和高效率。

責任編輯 張國強

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