堅持以科學規(guī)劃引領南京健康發(fā)展

改革開放以來，特別是南京市第十一次黨代會以來，伴隨著經濟社會的迅猛發(fā)展，南京的規(guī)劃工作也進入了一個全面發(fā)展的新階段，取得了令人矚目的成果。總的來看，可以歸納為“六個增強”：科學性不斷增強，導向性不斷增強，以人為本的理念不斷增強，公眾參與度不斷增強，編制力度不斷增強，管理力度不斷增強。但是，我們也清醒地認識到，按照中央十六屆五中全會精神和落實科學發(fā)展觀的要求，在規(guī)劃理念、規(guī)劃水平、規(guī)劃實施以及規(guī)劃監(jiān)管等方面都還存在不少問題。對此，我們將站在全局的高度，采取有效措施，切實加以改進和完善。

當前及未來一段時期，南京經濟社會發(fā)展既面臨著總體有利的環(huán)境，同時也存在必須努力破解的難題，南京加快新一輪發(fā)展、實現(xiàn)“兩個率先”的任務將更加艱巨。實現(xiàn)率先發(fā)展、科學發(fā)展、和諧發(fā)展，離不開科學規(guī)劃的引領，我們要努力提高對規(guī)劃工作重要性的認識，充分認識到做好規(guī)劃工作是全面貫徹落實科學發(fā)展觀的具體體現(xiàn)，是加快城市建設的內在要求，是推動經濟社會發(fā)展的重要支撐，是構建和諧南京的基本保障。

一、始終堅持規(guī)劃先導的城市發(fā)展理念

以規(guī)劃為先導，既是“十五”期間南京城鄉(xiāng)建設發(fā)展的成功經驗，也是今后南京城鄉(xiāng)建設實現(xiàn)更大發(fā)展應遵循的首要準則。實踐證明，一個現(xiàn)代化水平高、人居環(huán)境優(yōu)良的城市，必定是一個重視規(guī)劃引導的城市。“十五”之所以成為南京歷史上綜合實力提升最快、城鄉(xiāng)面貌變化最大、人民群眾得實惠最多的時期，規(guī)劃引導發(fā)揮了巨大作用。今后五年是我市實現(xiàn)率先發(fā)展、科學發(fā)展、加快構建和諧社會的關鍵時期，規(guī)劃先導至關重要。我們要以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領，以又快又好地發(fā)展為主線，以“富裕、和諧”為核心，進一步提高規(guī)劃的理念創(chuàng)新水平、戰(zhàn)略謀劃水平和管理實施水平。一是提高規(guī)劃的前瞻性。南京未來的發(fā)展將在經濟全球化趨勢下、全國區(qū)域協(xié)調發(fā)展的背景下、省委省政府對南京的要求下來思考，以更高的標準、更新的思路和更寬的視野來謀劃。未來五年，南京的城市發(fā)展布局，將由現(xiàn)在的中心城區(qū)逐步擴張到都市區(qū)范圍。規(guī)劃要走在城市發(fā)展的前面，真正成為引領城市發(fā)展的旗幟。將按照前瞻性、科學性、現(xiàn)代化的要求，最大限度地集聚、整合各類發(fā)展要素。總結“十五”經驗，在“十一五”期間，高標準做好全市總體規(guī)劃的修編工作，堅持“多中心、開敞式”的組團布局，繼續(xù)推進“一城三區(qū)”建設。在進一步挖掘老城歷史文化內涵的同時，充分發(fā)揮新區(qū)的特色和優(yōu)勢。深入實施都市圈規(guī)劃，增強中心城市輻射帶動功能。經過“十一五”以至更長一些時間的努力，使南京成為特色鮮明的世界歷史文化名城、國內領先的省會中心城市、環(huán)境優(yōu)良的宜居城市。二是體現(xiàn)規(guī)劃的集約性。規(guī)劃是第一資源，集約規(guī)劃是實現(xiàn)集約發(fā)展的重要保障，是建設資源節(jié)約型城市的有力杠桿。要按照中央“十一五”規(guī)劃《建議》提出的“循序漸進、節(jié)約土地、集約發(fā)展、合理布局”的城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，充分發(fā)揮規(guī)劃的調控作用，切實轉變增長方式，注重根據(jù)資源環(huán)境條件謀劃城市的可持續(xù)發(fā)展，按照資源節(jié)約而緊湊型的原則優(yōu)化城市的發(fā)展格局，促進城市發(fā)展由粗放型向集約型轉變。努力做到增產不增耗、增效不增污，切實改變邊保護邊破壞、邊治理邊污染、先污染后治理現(xiàn)象，走一條節(jié)地節(jié)能節(jié)水節(jié)材的可持續(xù)發(fā)展之路。三是深化規(guī)劃的統(tǒng)籌性。增強規(guī)劃的綜合功能，提高規(guī)劃的統(tǒng)籌水平，努力在拓展規(guī)劃的廣度和深度上下功夫。“十一五”期間，我們將確保完成控制性規(guī)劃在全市域全覆蓋，使南京的每一寸土地都在規(guī)劃中，每個建設項目都按規(guī)劃進行，不因規(guī)劃滯后而留歷史的遺憾。在規(guī)劃中，既突出經濟建設又統(tǒng)籌社會事業(yè)；既做好空間規(guī)劃又合理安排生產力布局；既提升中心城市功能又兼顧村鎮(zhèn)基礎設施；既加速現(xiàn)代化步伐又弘揚歷史文化，保證城市全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。

二、始終堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的城市發(fā)展格局

地區(qū)發(fā)展不平衡是南京的基本市情。近年來，南京郊縣發(fā)展雖有起色和亮點，但城鄉(xiāng)二元結構依然比較明顯，統(tǒng)籌發(fā)展的任務依然比較繁重。面對戰(zhàn)略機遇期，我們耽誤不得；處于發(fā)展關鍵期，我們失誤不起。必須進一步加大力度，促進城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調發(fā)展。沒有郊縣的小康，就沒有南京的全面小康，南京的前途一定是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下的大南京的整體騰飛。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展就是要科學規(guī)劃城鄉(xiāng)建設，優(yōu)化配置城鄉(xiāng)資源，促進城鄉(xiāng)雙向流動，實現(xiàn)城鄉(xiāng)在經濟、社會、空間、生態(tài)等方面的優(yōu)勢互補和共同發(fā)展。重點是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生產力布局，加快轉變郊縣經濟增長方式；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎設施和社會事業(yè)，加大對“三城九鎮(zhèn)”和農村社會事業(yè)的投入力度；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障和公共服務體系，切實改善農民生產生活條件。在統(tǒng)籌發(fā)展過程中，各區(qū)縣將充分考慮自身地域特征、要素稟賦、發(fā)展?jié)摿唾Y源承載能力等特點，明確各自的功能定位和主導產業(yè)，突出不同空間發(fā)展的差異性，既為主城加快發(fā)展拓展新的空間，又為郊縣發(fā)展增添新的動力，逐步形成特色鮮明的城鄉(xiāng)發(fā)展新格局。主城區(qū)將重點發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)和高新技術產業(yè)，進一步增強綜合實力和競爭力，帶動郊縣加快發(fā)展。郊縣將主動接受輻射，加快承接國際先進制造業(yè)的轉移，積極與城市優(yōu)質資源對接，挖掘自身潛力，充分發(fā)揮現(xiàn)有優(yōu)勢，在更大范圍內實現(xiàn)土地、勞動力、基礎設施、資金等生產要素的優(yōu)化配置。“十一五”規(guī)劃將更加注重對村鎮(zhèn)整體布局和農民住宅具體建設方案的引導，致力形成新村貌、新環(huán)境、新風尚，加快建設有南京特色的社會主義新農村進程。

三、始終堅持以人為本的城市發(fā)展目標

堅持以人為本是科學發(fā)展觀的重要內容。構建和諧南京，就必須把堅持以人為本作為城市發(fā)展目標，實現(xiàn)這個目標關鍵是以科學規(guī)劃做支撐。無論是空間布局規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設規(guī)劃，還是生產力布局規(guī)劃，都要堅持以人為本，充分考慮人的需求和環(huán)境資源的承載能力。因此，在規(guī)劃上一定要有以人為本的理念，從單純考慮人的物質需求轉向逐步滿足人的全面需求，不斷提高人民群眾的生活質量。改善人居環(huán)境，建設宜居城市，是城鄉(xiāng)規(guī)劃的重要目標。南京作為特大城市，規(guī)劃和建設要以促進城市全面發(fā)展為目的。我們將加強對房地產業(yè)的規(guī)劃引導，優(yōu)先滿足普通居民的基本住房需求，著力增加普通商品房、經濟適用房和廉租房的供應。同時，加強各種配套設施的完善，為不同收入水平的居民提供適宜的住房條件，這也是實現(xiàn)全面小康的重要指標。超前規(guī)劃城市道路網和公共交通系統(tǒng)建設，特別是加快建設快速道路交通和大運量公共交通，著力解決交通擁堵問題。修訂城市社會事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，進一步完善教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育和社會福利等公共設施建設的布局。按照區(qū)域中心城市的功能要求，保證城市長遠發(fā)展的需要，綜合規(guī)劃交通、能源、水利、通信、環(huán)保等市政公用設施，提高城市地下空間資源的規(guī)劃利用水平。高度重視環(huán)境建設規(guī)劃，加大污染防治力度，改善水和大氣環(huán)境，按照強化環(huán)境保護和生態(tài)建設的要求，充分重視經濟社會和生態(tài)環(huán)境之間的良性互動，實現(xiàn)經濟社會與生態(tài)環(huán)境的和諧發(fā)展。正確處理好經濟建設與人口增長、資源利用、環(huán)境保護的關系，堅持走可持續(xù)發(fā)展的道路，把南京建成資源節(jié)約型、環(huán)境友好型城市。

四、始終堅持彰顯特色的城市發(fā)展導向

城市特色是城市的個性和魅力所在，是城市競爭力和集聚力的靈魂。因地制宜、塑造特色，是城市規(guī)劃的基本指導思想。南京本身既有山水城林的自然之美，又有厚重文化傳承的歷史之美，還有改革創(chuàng)新的現(xiàn)代之美。因此，我們將進一步對南京的歷史、現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢作全面分析、深入研究和準確把握。始終堅持彰顯特色的城市發(fā)展導向，以規(guī)劃調控和引導城市走特色發(fā)展之路，通過城市發(fā)展的定位，形象的設計，打造南京鮮明的城市個性。一是彰顯山水城林交相輝映的自然特色。城市所處的空間地理位置、地形條件等自然環(huán)境的不同，提供了每個城市區(qū)別于其他城市的環(huán)境空間特性。城市規(guī)劃的一個重要任務，就是充分利用城市獨特的自然景觀，發(fā)掘自然環(huán)境空間特色，在共性中找出個性，圍繞個性建設特色城市。南京跨江而建，山、水、城、林融為一體，城市特色資源豐富而且個性突出。城鄉(xiāng)規(guī)劃將充分保護、善加利用，以顯山、露水、見城、濱江為原則，以“綠色南京”為基礎，加強環(huán)境整治和生態(tài)建設，引導建設一個山青水碧、清新宜人的秀麗南京。二是彰顯歷史文化底蘊深厚的古都特色。城市是文化的容器。每個時代都在城市歷史上留下了自己的痕跡，許多街景和建筑刻劃著朝代的更替、歷史的興衰。南京有著２５００年的建城史，六朝古都、十朝都會，這些絕對不能僅僅作為文字記載而存在，而應該讓我們的城市去展示那些不能改變的歷史，去敘述那些不能忘卻的往事。城鄉(xiāng)規(guī)劃必須處理好建設與繼承的關系，對于城市古建筑和歷史風貌特色街區(qū)，以及重大歷史事件發(fā)生地必須堅決保留和細心維護；對于具有歷史記載卻已經消失的歷史遺跡，盡量按照原有風貌進行挖掘。在“十五”取得成績的基礎上，對明城墻、秦淮河、中山陵和六朝、明清、民國的其它歷史遺存，以及眾多的革命歷史遺跡，采取更多的保護和挖掘措施，使古都特色更鮮明。三是彰顯新時期創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的現(xiàn)代文明特色。在老城強調歷史文化保護的同時，充分表現(xiàn)新區(qū)現(xiàn)代文明的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新特色。新時期南京人正在發(fā)揮創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的時代精神，創(chuàng)造表現(xiàn)現(xiàn)代文明的新南京，以河西新城和三個新市區(qū)為代表，以建設現(xiàn)代化國際性城市為目標，高標準、高起點進行規(guī)劃和建設。以規(guī)劃引導城市街區(qū)和建筑展示現(xiàn)代風格和時代氣息，整個城市和每一條街道都要對建筑物的風格、造型、色調、高度等因素進行規(guī)劃和設計，賦予城市建筑文化藝術生命，努力建造體現(xiàn)多元文化、富于特色和個性的現(xiàn)代化城市。堅持以人為本，使人與自然和諧相處，克服急功近利、浮躁盲目、追求表面形象、忽視人居環(huán)境的傾向。

五、始終堅持依法務實的規(guī)劃運行機制

“十五”期間，南京規(guī)劃運行機制有了較大完善。但是，城鄉(xiāng)規(guī)劃相對滯后、不依規(guī)劃建設、監(jiān)督執(zhí)法不嚴、服務效率不高在少數(shù)地區(qū)仍有表現(xiàn)，也仍有一些遺憾。這既有編制的問題，也有執(zhí)行的問題。規(guī)劃工作包括編制、實施和監(jiān)督三個環(huán)節(jié)，在此過程中，要依法依規(guī)，講求實效，建立協(xié)調兼顧的運行機制，處理好五個方面的關系。一是政府和市場的關系。規(guī)劃是政府實施調控的重要手段，必須處理好政府和市場的關系。政府的主要任務是引導城鄉(xiāng)發(fā)展，關注公眾利益和資源環(huán)境等重大問題，制定發(fā)展框架，確立限制性原則，強化規(guī)劃約束力，使規(guī)劃充分體現(xiàn)政府職責定位的要求。至于具體項目，則由市場主體自主決策確定，充分發(fā)揮市場機制配置資源的作用。規(guī)劃要為市場發(fā)揮作用留有空間。二是總體規(guī)劃和專項規(guī)劃的關系。城市總體規(guī)劃是綱，各專項規(guī)劃、詳細規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃是目，綱舉才能目張。總體規(guī)劃要遵循全市經濟社會發(fā)展總體目標要求，以各專項規(guī)劃為支撐，涵蓋各專項規(guī)劃的重要內容，真正發(fā)揮總綱作用；各專項規(guī)劃要以總體規(guī)劃為依據(jù)，切實遵守總體規(guī)劃確定的原則，對總體規(guī)劃進一步深化和細化。同時，城市總體規(guī)劃還要與土地利用總體規(guī)劃、各地區(qū)各行業(yè)“十一五”規(guī)劃相互銜接，各個層次、各種類型的規(guī)劃都要做到上下銜接、左右融通，引領城市健康有序發(fā)展。三是前瞻性和可行性的關系。規(guī)劃要適度超前，正確應對國際化、工業(yè)化、城市化快速發(fā)展的現(xiàn)狀，堅持高起點、高水平，科學測算城市發(fā)展規(guī)模和速度，為經濟社會發(fā)展留有余地；規(guī)劃又要講求實效，立足實際，充分考慮資源環(huán)境負載，選擇適當?shù)漠a業(yè)結構和發(fā)展模式，著重解決當前的重點難點問題，提高規(guī)劃的針對性和可操作性。四是原則性和靈活性的關系。城鄉(xiāng)規(guī)劃是引導城鄉(xiāng)發(fā)展的法定依據(jù)，今后重大規(guī)劃將報市人大履行法定程序審定，一經批準就具有法律效力，任何單位和個人都無權逾越、擅自更改。對違規(guī)行為必須切實糾正，對違規(guī)單位和個人必須堅決查處。加強法制建設，建立責任追究制度，保證規(guī)劃的權威性和嚴肅性。城鄉(xiāng)規(guī)劃不是終極藍圖，要根據(jù)形勢變化和發(fā)展需求作出調整。對不能確定的問題留有變通余地，對土地等指標安排不能平均分配、一次到位，須根據(jù)發(fā)展需求留有調整空間。城鄉(xiāng)規(guī)劃的修編工作必須通過法制化、程序化加以規(guī)范，使之既能適應經濟社會快速發(fā)展的變化，又能對有規(guī)不依、隨意更改起到抑制作用。五是連續(xù)性和創(chuàng)新性的關系。城市發(fā)展有自己的文化傳承和發(fā)展脈絡，必須處理好繼承與創(chuàng)新的關系。城鄉(xiāng)規(guī)劃必須堅持傳統(tǒng)特色和地域特色，延續(xù)城市發(fā)展主線。換任領導不能隨意變更規(guī)劃，要防止發(fā)展重心不斷飄移，給城市造成巨大損害。同時，城鄉(xiāng)規(guī)劃更要堅持創(chuàng)新。當今經濟社會發(fā)展日益加快，新情況、新問題不斷涌現(xiàn)，城鄉(xiāng)規(guī)劃必須借鑒先進經驗，以世界眼光和嶄新視角，深化規(guī)劃體制改革，完善規(guī)劃機制建設，創(chuàng)新規(guī)劃工作方法，真正發(fā)揮規(guī)劃的先導性作用。

責任編輯：金雯