完善政策 切實保障失地農民利益

在我國城市化進程中，征用農村和城市郊區土地進行有利于公共利益的建設成為這一進程的關鍵環節。按《土地管理法》）規定：農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。國家征收農村土地，省級以上政府是委托人，縣級以上政府是代理人，他們代為執行征用程序。但從農村土地的產權上看，以農村土地農民集體所有的概念，在實際運作過程中形同虛設。在現行體制下，國家征地面對的是集體，而不是農戶；集體常常不過是鄉村權力人物，征地過程中的各項補償最終要落實到農民，但農民無法以獨立權利主體的地位參與到征用協商談判中來，征地過程又缺乏暢通的申訴渠道，其財產權利的保障就更成為問題。在對于失地農民的補償上，現在是按照前三年的平均產值的6到10倍來計算，由于沒有考慮到各種土地的本身的價值，即級差地租，以及土地的市場價值和未來價值，補償費對于農民以后長期的生活來說太低，計算方式也不合理。這其中又存在補償費落實不了，或是費用被挪用、被截留的問題。因此，應建立正常的委托和代理關系，讓失地農民失有所得。

國外土地征收的法律實踐表明，法制體系比較健全的國家大多有一套嚴格的程序，來保證受征地影響的土地權利人直接參與決策過程的知情權和參與權。我國要改變現狀，應注意和解決四個問題。

一、明確農村土地的產權。讓作為集體每一分子的農民享有對集體土地的所有權，給其以產權主體的地位，通過村民代表大會對涉及土地重大變革和切身利益的集體土地用途、征地賠償、征地款用途等進行決策。

二、讓農民代表成為委托人。要讓農民在他們當中通過民主選舉，選出自己信任的代表來代理他們行使關于經營、出售土地所有權的事項。因為農民集體代表也是其中的一分子，在和地方政府交涉過程中會全力聽取農民的要求和建議，為集體利益著想。農民可以在征收土地的過程中，主動要求提供目前或附近地區的土地市場價格，以及未來可能的價值來確定出讓土地所有權的價格。這樣就讓農民直接參與到和政府的交易中來，真正成為這項交易事項的委托人，而避免了代理人的錯位，導致地方政府為自身利益著想產生由于業績和權利驅使的權力尋租的發生。

三、關于征地以后的農民補償和安置問題。這可以看作是政府保障城市化進程的關鍵環節，更可以看作是一種激勵機制。對農民補償和安置的完善程度好壞直接影響到農民對于政府城市化推進的態度和配合程度。目前征地的補償費用給予的太低，造成農民不滿情緒滋生，出現屢屢“上訪”等社會問題，更增加了城市化進程的交易成本。除了要科學計算并提高補償費用外，還要考慮到其補償是否能產生持續性的保障功能，現行的一次性補償措施不但不能保障失地農民今后的基本生活，有些地區甚至連剛剛失去土地的安置問題都得不到解決。因此，要改變一次性補償的手段，采用連續性按損失程度補償。例如，拆遷以后的農民安置問題，政府應該給予住房一定的補貼或給其提供住所；失地農民的就業問題，和其子女的教育補貼，老人的養老保險，一部分要劃入城鎮基本養老保險，一部分暫時性問題應在征收土地后的經營收益中，或在補償費用中劃撥一部分出來作為失地農民的專項保障基金。今后在大范圍的土地征收之前，可以考慮先保障再征收，以減少政策執行的交易成本。高補償和高保障可以激勵農民積極配合征收過程，大大減少社會矛盾。

四、政府承擔一定的補償風險。對于在補償安置失地農民過程中的政府尋租行為，可以讓地方政府承擔一部分風險，即在各地方政府建立失地農民補償安置保險。這個保險由國家和地方政府共同支付，如果其所在的鄉鎮的失地農民在一定期限內沒有得到應得的補償費用，則在保險費中支付，保險費還不足支付部分，由地方政府自行解決。

失地農民作為現代社會推進經濟發展而形成的一股特殊的群體，人數可能還會增加。對于征收土地的雙方來說，都應該并且有權利采取主動的態度，來協商并達到各自利益相對均衡的結果。對于給農民的補償和安置應做到未雨綢繆，建立成熟的補償機制和激勵機制，來幫助農民的身份轉換和全面的社會保障。