浙江省人大農(nóng)業(yè)和資源環(huán)境保護(hù)委員會(huì)關(guān)于《浙江省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法〉辦法（草案）》的審議報(bào)告

省人大常委會(huì)：

省人大農(nóng)業(yè)和資源環(huán)境保護(hù)委員會(huì)收到省人民政府提請(qǐng)省人大常委會(huì)審議的《浙江省實(shí)施(中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法)辦法(草案)》(以下簡(jiǎn)稱辦法草案)后，于6月下旬和7月上旬組織力量赴杭州、溫州、嘉興、紹興、麗水五市及部分縣(市、區(qū))征求意見。6月30日又聽取了省政府有關(guān)部門的意見。7月6日，省人大農(nóng)業(yè)和資源環(huán)境保護(hù)委員會(huì)召開全體會(huì)議，對(duì)辦法草案進(jìn)行了審議。現(xiàn)將審議情況報(bào)告如下。

土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，是最基本的生活保障，是發(fā)展的重要資源。2002年8月國(guó)家頒布了《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》，確立了以家庭承包為主體的經(jīng)營(yíng)制度，保障農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)30年不變。為使國(guó)家法律更好地得到實(shí)施，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，針對(duì)我省農(nóng)村土地承包中存在的亟待解決的問題，制定《浙江省實(shí)施(中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法)辦法》是十分必要的。

農(nóng)業(yè)和資源環(huán)境保護(hù)委員會(huì)認(rèn)為，我省從1998年開始農(nóng)村土地二輪承包，并在2004年又進(jìn)行了完善。省人民政府提請(qǐng)的辦法草案符合上位法和本省實(shí)際，在思路上把重點(diǎn)放在農(nóng)村土地承包后承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的穩(wěn)定及矛盾處理上，從土地發(fā)包與承包、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的管理和土地承包糾紛仲裁等方面設(shè)立相應(yīng)的規(guī)范。總的結(jié)構(gòu)、內(nèi)容基本可行，建議提請(qǐng)本次省人大常委會(huì)會(huì)議審議。同時(shí)，就辦法草案中的幾個(gè)問題提出意見和建議。

一、關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織成員界定問題

農(nóng)村土地承包法第五條規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地。但上位法對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員沒有作出界定。目前，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格如何來確定，全省缺乏統(tǒng)一明確的標(biāo)準(zhǔn)。盡管1992年省人大常委會(huì)頒布的《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》對(duì)社員的身份作了籠統(tǒng)的規(guī)定，但已經(jīng)不合時(shí)宜。在征求意見中，一些地方認(rèn)為，辦法草案不需急于對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格作出界定。一是因我省農(nóng)村二輪土地承包從1998年開始，到2000年基本結(jié)束。農(nóng)村土地承包法實(shí)施后，2004年各地又進(jìn)行了完善。二是可用于解決歷史遺留問題的機(jī)動(dòng)地、新開墾增加的土地不多，有些地方土地補(bǔ)償費(fèi)已采取不同形式分配到戶，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員界定已沒有實(shí)際意義。但大部分地方認(rèn)為，辦法草案應(yīng)該對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員作出界定。我們也認(rèn)為這是必要的。因?yàn)檗r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的界定，事關(guān)農(nóng)村社會(huì)生活的基礎(chǔ)。此問題如得不到解決，農(nóng)村土地承包糾紛將無法得到徹底、妥善地處理。當(dāng)前，農(nóng)村土地承包糾紛中出現(xiàn)的特定人群(如“農(nóng)嫁女”、定銷戶、外來戶等)的糾紛案件占絕大多數(shù)，還有土地補(bǔ)償費(fèi)分配、集體經(jīng)濟(jì)收益分配等糾紛，爭(zhēng)議的焦點(diǎn)和解決問題的關(guān)鍵，均在于如何確定當(dāng)事人的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。如果成員資格不明確，這類糾紛案件就難以得到解決。特別是隨著城市化的推進(jìn)和戶籍制度的改革，將會(huì)出現(xiàn)“村(居)民”和“社員”的分離，明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員顯得更為迫切。

二、關(guān)于發(fā)包主體問題

農(nóng)村土地承包法規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)發(fā)包。1992年頒布的《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》規(guī)定，村經(jīng)濟(jì)合作社對(duì)本村農(nóng)民集體所有的土地依法行使經(jīng)營(yíng)、管理權(quán)。在征求意見中，領(lǐng)銜提議制訂實(shí)施農(nóng)村±地承包法辦法的省人大代表指出，到2005年底，我省已設(shè)置村級(jí)合作經(jīng)濟(jì)組織35282個(gè)，以村經(jīng)濟(jì)合作社為發(fā)包主體簽訂的二輪土地承包合同有906．36萬份，占家庭承包經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶數(shù)的95．3％。對(duì)此，辦法草案應(yīng)明確發(fā)包方為村經(jīng)濟(jì)合作社。鑒于我省農(nóng)民集體所有土地承包簽訂合同的實(shí)際，我們認(rèn)為，在設(shè)立村經(jīng)濟(jì)合作社運(yùn)行正常的地方，發(fā)包方應(yīng)是村經(jīng)濟(jì)合作社；沒有設(shè)立村經(jīng)濟(jì)合作社的地方，發(fā)包方可以是村民委員會(huì)。

三、關(guān)于承包土地被征用與土地承包管理銜接問題

隨著城市化進(jìn)程的加快，我省各地用地需求不斷上升，因征地而引發(fā)的農(nóng)民上訪和干群沖突有所增加，已成為影響農(nóng)村穩(wěn)定的重要因素。征求意見中，各地普遍認(rèn)為辦法草案第十九條的規(guī)定可操作性不強(qiáng)，要求增加和明確征地程序等方面內(nèi)容的規(guī)定。我們認(rèn)為，在征地過程中，要維護(hù)農(nóng)民集體土地所有權(quán)和農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)益。在征地依法報(bào)批前，要將擬征地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑告知被征地農(nóng)民；對(duì)擬征土地現(xiàn)狀的調(diào)查結(jié)果須經(jīng)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶確認(rèn)；確有必要的，國(guó)土資源部門應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定組織聽證。要將被征地農(nóng)民知情、確認(rèn)的有關(guān)材料作為國(guó)土資源部門征地審批的必備材料。同時(shí)，為了切實(shí)做好農(nóng)戶承包地被征收征用后土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的變更或注銷，國(guó)土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)將征收土地批準(zhǔn)文件及被征收土地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組、戶名、面積、位置等資料告知同級(jí)農(nóng)業(yè)行政主管部門，為農(nóng)業(yè)行政主管部門變更或注銷農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證提供合法的證明材料。

四、關(guān)于發(fā)包方變更、解除土地承包合同問題

征求意見中，基層反映，當(dāng)前農(nóng)村承包土地被征收征用后，承包合同未被解除或變更，被征地農(nóng)戶不愿變更或交回權(quán)證，造成農(nóng)戶所持土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證與征后農(nóng)戶實(shí)際承包地塊不相一致，容易引發(fā)行政復(fù)議、群體性信訪等事件。建議辦法草案對(duì)發(fā)包方解除、變更被征收征用土地承包合同以及辦理的時(shí)限作相應(yīng)的規(guī)定。同時(shí)，明確發(fā)包方承擔(dān)提請(qǐng)有關(guān)部門變更或注銷土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的義務(wù)。

五、關(guān)于土地承包仲裁機(jī)構(gòu)的設(shè)立、仲裁范圍問題

農(nóng)村土地承包法規(guī)定了農(nóng)村土地承包糾紛的解決途徑為協(xié)商、調(diào)解、仲裁、訴訟四種方式。我省溫州等地試點(diǎn)情況表明，土地承包糾紛仲裁是方便快捷化解糾紛的有效渠道。在征求意見中，各地一致認(rèn)為，辦法草案要明確省、市、縣(市、區(qū))設(shè)立農(nóng)村土地承包糾紛仲裁委員會(huì)。仲裁委員會(huì)依法獨(dú)立行使農(nóng)村土地承包糾紛仲裁權(quán)。上級(jí)仲裁委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督、指導(dǎo)下級(jí)仲裁委員會(huì)的工作。農(nóng)業(yè)行政主管部門的農(nóng)村土地承包糾紛處理機(jī)構(gòu)為仲裁委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)日常工作。并建議辦法草案要把土地承包合同、承包地征用補(bǔ)償費(fèi)分配以及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)、侵權(quán)、繼承等糾紛，納入仲裁范圍。

六、關(guān)于發(fā)包方侵害承包權(quán)益的法律責(zé)任問題

農(nóng)村土地承包法規(guī)定，發(fā)包方侵害承包權(quán)益的要承擔(dān)停止侵害、返還原物、恢復(fù)原狀、排除妨害、消除危險(xiǎn)、賠償損失等民事責(zé)任。但在實(shí)踐中，村干部是一個(gè)特殊的群體，往往是發(fā)包方的代表，他們的身份多數(shù)是農(nóng)民，不屬國(guó)家公職人員，約束國(guó)家公職人員的法律法規(guī)，對(duì)他們不適用。征求意見中，基層要求在辦法(草案)中增加對(duì)村干部違法行為的處罰規(guī)定。

此外，委員們還對(duì)辦法草案的一些條款及文字表述提出了意見，建議作進(jìn)一步修改、補(bǔ)充和完善。

以上報(bào)告，請(qǐng)予審議。