關(guān)于《浙江省實施〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉辦法（草案）》的說明

主任、副主任、秘書長、各位委員：

我受省人民政府委托，現(xiàn)就《浙江省實施(中華人民共和國農(nóng)村土地承包法)辦法(草案)》(以下簡稱辦法草案)的有關(guān)問題作如下說明：

一、制定實施辦法的必要性

農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制度是我國農(nóng)村的基本制度。從1998年開始，我省進行了二輪承包。2002年，又對二輪承包進行了完善。總的來說，我省的農(nóng)村土地二輪承包是比較順利的，98％的耕地已經(jīng)全部承包給農(nóng)戶。2002年8月，國家頒布了農(nóng)村土地承包法，確立了以家庭承包為主體的經(jīng)營制度，保障農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)30年不變。對照法律規(guī)定和我省這些年來農(nóng)村信訪中暴露出的問題，我省農(nóng)村土地承包還存在不少亟待解決的問題：一是有些地方的土地承包期限沒有規(guī)定30年，有的甚至5年或者10年一調(diào)整；二是承包土地的流轉(zhuǎn)還缺少具體的制度規(guī)范和必要的制度推動；三是承包土地糾紛處理制度不夠完善，對因承包糾紛引起的社會矛盾的化解還不夠有力；四是農(nóng)村土地承包權(quán)證的核發(fā)、變更、注銷和管理還缺乏具體的規(guī)范，地、證不符的情況在不少地方存在，等等。為使農(nóng)村土地承包法更好地得到實施，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包制度，化解農(nóng)村土地承包中的各種矛盾，解決農(nóng)村土地承包和承包合同管理中存在的各種問題，制定《浙江省實施(中華人民共和國農(nóng)村土地承包法)辦法》十分必要。

二、辦法草案的起草經(jīng)過

實施辦法列入2005年省人大常委會立法計劃二類項目后，我廳于2005年4月成立了起草小組，并進行立法調(diào)研，于2005年7月底完成了初稿。2005年8月初，起草小組赴溫州、臺州進行調(diào)研。8月中旬，對辦法草案再次進行修改，并在市級農(nóng)業(yè)系統(tǒng)會議上征求意見。8月底，征求了全省農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的意見。9月下旬，征求了省級有關(guān)部門的意見。實施辦法列入2006年省人大常委會立法計劃一類項目后，我們按規(guī)定向省政府報送了辦法草案。省法制辦在征求意見和組織調(diào)研的基礎(chǔ)上，對辦法草案進行了修改，并于5月9日召開有關(guān)部門參加的協(xié)調(diào)會，對辦法草案進行修改完善。6月9日，省政府常務(wù)會議討論通過了辦法草案。

三、辦法草案主要問題的說明

農(nóng)村土地承包法對農(nóng)村土地承包中涉及的相關(guān)問題作了比較詳細的規(guī)定，特別是承包雙方的權(quán)利、義務(wù)，保護農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)方面有詳細的制度規(guī)范。我省農(nóng)村土地二輪承包已經(jīng)完成，并進行了完善。因此，辦法草案將重點放在承包后的承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定及矛盾處理上，而不是確定如何承包的問題。同時，作為上位法的實施辦法，對上位法已經(jīng)規(guī)定的制度，除作十分必要的銜接外，不再作重復(fù)性規(guī)定。根據(jù)上述思路和本省農(nóng)村土地承包中存在的問題，辦法草案在以下幾個方面設(shè)立了相應(yīng)制度：

(一)關(guān)于發(fā)包與承包。辦法草案在土地承包經(jīng)營權(quán)的確定方面規(guī)定了以下幾項新的內(nèi)容：

一是對發(fā)包主體作了更具體的規(guī)定。

二是對自愿放棄承包土地農(nóng)戶的其他權(quán)益作了規(guī)定。農(nóng)戶雖然放棄土地承包經(jīng)營權(quán)，但作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員還具有集體經(jīng)濟收益分配權(quán)和土地所有權(quán)補償受益權(quán)。為此，辦法草案作了專門規(guī)定。

三是辦法草案對村規(guī)民約、村民代表會議決議的合法性問題作出規(guī)定。明確村規(guī)民約、村民會議決議與法律、法規(guī)、規(guī)章和國務(wù)院規(guī)定相抵觸的無效。

四是對承包期限的規(guī)定。為保障農(nóng)村土地承包法確定的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)30年不變，辦法草案明確，二輪承包中已簽訂的承包合同承包期限短于30年的，視為30年。

五是為了保證農(nóng)村土地其他方式承包更加合理、公平，維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全體成員的合法權(quán)益，辦法草案對采取招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包的農(nóng)村土地，明確承包方案應(yīng)當(dāng)向集體經(jīng)濟組織全體成員公示，其中公開協(xié)商方式承包農(nóng)村土地的，其承包底價及支付方式應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員多數(shù)同意。在同等條件下，本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先權(quán)。

(二)關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的保護。如何保護土地承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)村土地承包法設(shè)專節(jié)作了規(guī)定，這也是該法解決的主要問題之一。辦法草案除對有關(guān)內(nèi)容作銜接性規(guī)定外，重點在以下幾個方面作了細化和新的規(guī)定：

一是根據(jù)農(nóng)村土地承包法規(guī)定的承包期內(nèi)發(fā)包方不得收同承包地的規(guī)定，辦法草案對不得收回的具體情形作了規(guī)定。

二是辦法草案除重申對婦女土地承包經(jīng)營權(quán)的保護外，即承包期內(nèi)，婦女結(jié)婚，在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地；婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地。同時明確，男方到女方家落戶的，也同樣適用這些規(guī)定。

三是為確保承包經(jīng)營權(quán)長期穩(wěn)定，辦法草案規(guī)定，除三種情形，經(jīng)集體經(jīng)濟組織成員絕對多數(shù)同意，并經(jīng)批準外，承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包耕地。這三種情形包括：因自然災(zāi)害嚴重毀損承包耕地；承包上地被依法征收、征用、占用后，要求繼續(xù)承包土地；以及國家移民需要。

四是明確界定可以用于調(diào)整的土地，即依法預(yù)留的機動地；圍墾、開墾、復(fù)墾、土地整理等新增加的土地；自愿交回的地；依法收同的土地。除這些土地外其他土地不得用于調(diào)整，特別是農(nóng)戶的承包地。

(三)關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題。在確保農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的前提下，如何促進土地流轉(zhuǎn)，對提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有十分重要的意義。為了保證土地流轉(zhuǎn)更加有序，辦法草案在農(nóng)村土地承包法的基礎(chǔ)上，新設(shè)立了以下幾方面的制度：

一是承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓時，應(yīng)當(dāng)對承包土地被征收、征用時的補償費分配作出約定。

二是土地集中連片流轉(zhuǎn)的，受讓方應(yīng)當(dāng)與每個承包方簽訂土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同。

三是明確委托流轉(zhuǎn)的行為規(guī)范，承包方委托發(fā)包方或者中介機構(gòu)對其承包地進行流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)簽訂委托合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)。

四是農(nóng)戶將承包經(jīng)營權(quán)入股從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)的，股份合作終止時，入股的土地應(yīng)當(dāng)退回原承包農(nóng)戶。

五是明確了旋轉(zhuǎn)取得的土地承包經(jīng)營可以再流轉(zhuǎn)。

(四)關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)證的管理。農(nóng)村土地承包法只有一條對承包經(jīng)營權(quán)證作出規(guī)定，在土地承包經(jīng)營權(quán)證管理實踐中，許多問題需要進一步明確。由于農(nóng)業(yè)部已經(jīng)頒布了土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法，具體程序規(guī)定比較詳細，因此，考慮到本省實際需要，同時與部門規(guī)章相銜接，辦法草案作了以下幾方面的規(guī)定：

一是明確以家庭承包方式承包的土地承包經(jīng)營權(quán)證由發(fā)包方提供相應(yīng)的資料(包括承包方案、承包合同等)，報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核，再報縣級以上人民政府核發(fā)權(quán)證。

二是規(guī)定了必須變更承包合同和承包經(jīng)營權(quán)證的6個方面的情形，如承包地被征收、征用、占用等導(dǎo)致承包地位置、面積發(fā)生變更的等。

三是規(guī)定了權(quán)證變更申請主體是承包合同當(dāng)事人，即發(fā)包方或者承包方，避免部分承包地被征收，承包方不申請變更而使承包權(quán)證上登記的承包地面積與實際面積不符的情況出現(xiàn)。

四是規(guī)定了權(quán)證變更公告及異議制度。由于提出變更申請的主體是發(fā)包方或者承包方，為防止出現(xiàn)差錯，辦法草案規(guī)定變更的內(nèi)容必須進行公告，承包合同當(dāng)事人都可以對變更內(nèi)容提出異議。

五是規(guī)定了承包經(jīng)營權(quán)證收回或者公告注銷的情形，為了防止地、證不符情況的出現(xiàn)，辦法草案規(guī)定了必須解除或者終止承包合同，收回或者公告注銷承包權(quán)證的6種情形，包括承包地依法全部被征收、征用或者占用的，應(yīng)當(dāng)收回或者注銷權(quán)證。

(五)關(guān)于土地承包糾紛仲裁問題。對土地承包糾紛可以進行仲裁，這是農(nóng)村土地承包法確立的一項制度。但這項制度的具體運行沒有相應(yīng)的制度規(guī)定，溫州市作為農(nóng)業(yè)部的試點單位，正在進行試點，整個制度還沒有最后成型。同時，立法法規(guī)定仲裁制度屬全國人大常委會的專屬立法事項。據(jù)了解，全國人大已經(jīng)將農(nóng)村承包合同仲裁列入立法計劃。為給農(nóng)村土地承包合同試點工作和全國立法留出空間，同時解決實踐中迫切需要解決的問題，辦法草案對仲裁工作中急需解決的問題，同時又是地方立法可以規(guī)定的問題設(shè)專章作了規(guī)定，具體有：

一是明確仲裁機構(gòu)的設(shè)立，規(guī)定設(shè)區(qū)的市、縣可以根據(jù)需要成立農(nóng)村土地承包合同仲裁委員會，仲裁委員會的辦事機構(gòu)設(shè)在農(nóng)業(yè)行政主管部門。由于森林法對林地權(quán)屬爭議解決有明確的規(guī)定，所以辦法草案明確承包合同仲裁不包括林地糾紛。

二是根據(jù)最高法院關(guān)于農(nóng)村承包合糾糾紛解決的司法解釋，對仲裁救濟和司法救濟的關(guān)系作了銜接性規(guī)定。

二三是規(guī)定了仲裁調(diào)解先行原則。由于承包糾紛一般都比較復(fù)雜，同時裁決的執(zhí)行更多地需要爭議雙方對裁決的認可，因此，辦法草案規(guī)定仲裁機構(gòu)在受理案件后，要先行調(diào)解。

四是規(guī)定維護生產(chǎn)秩序優(yōu)先的原則。對一些生產(chǎn)季節(jié)性強的土地承包糾紛，仲裁機構(gòu)可以先行裁定維持現(xiàn)狀，保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)正常進行。

四、其他相關(guān)問題的說明

(一)由于在二輪承包中，有個別地方尚未將土地承包到農(nóng)戶，為了使這些尚未實行家庭承包的土地盡快實行家庭承包，辦法草案規(guī)定本辦法實施1年內(nèi)要落實家庭承包。

(二)由于二輪承包開始至今已6年多，不少地方土地被征收、征用，以及個別調(diào)整后，承包權(quán)證沒有及時變更的情況不同程度地存在，為了確保地、證相符，辦法草案規(guī)定，辦法實施后，農(nóng)業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)組織一次全面的核實和補正。

(三)關(guān)于仲裁收費問題。對仲裁收費有兩種不同觀點，一種認為農(nóng)村土地承包仲裁應(yīng)當(dāng)按照勞動仲裁進行收費；另外一種觀點認為農(nóng)村土地承包仲裁不屬經(jīng)濟仲裁，屬于行政裁決性質(zhì)，涉及的對象主要是發(fā)包方和承包方，經(jīng)費應(yīng)當(dāng)由政府承擔(dān)。省政府常務(wù)會議采納了第一種意見，認為作為仲裁制度，仲裁收費是正當(dāng)?shù)模召M標準應(yīng)當(dāng)很低。考慮到國家尚未制定這方面的規(guī)定，辦法草案明確仲裁收費由省價格主管部門、農(nóng)業(yè)行政主管部門制訂，報省政府批準。

以上說明和《浙江省實施(中華人民共和國農(nóng)村土地承包法)辦法(草案)》，請予審議。