關于《浙江省安全生產條例（草案）》審議結果的報告

主任、副主任、秘書長、各位委員：

2006年3月，省十屆人大常委會第二十四次會議審議了省人民政府提請的《浙江省安全生產條例(草案)》(以下簡稱草案)。會后，法制委員會將草案及說明印發市縣區人大常委會、省人大代表、省有關部門和地方立法專家庫成員征求意見，并在地方立法網上公布，公開征求社會意見。同時，法制委員會先后赴寧波市、溫嶺市、臺州市、長興縣、余姚市、杭州市蕭山區等地進行立法調研，聽取基層政府、有關部門和企業的意見；并赴貴州省考察學習外省立法經驗；還在杭召開專家論證會，聽取專家的意見。此外，還參加了常委會統一組織的安全生產執法檢查。7月5日，法制委員會召開省有關部門座談會，進一步征求意見。根據委員審議意見、財經委員會審議意見、常委會執法檢查組和其他各方面的意見，法制委員會對草案進行了多次研究、修改，并與財經委員會作了溝通。7月10日，法制委員會召開會議，對草案修改稿進行了審議。現將審議修改情況報告如下：

一、關于條例適用對象。草案第二條規定：“在本省行政區域內從事生產經營活動的單位(以下簡稱生產經營單位)的安全生產及其相關監督管理適用本條例。”有的委員和一些地方、部門提出，按照通常的理解，生產經營單位一般是指企業和事業單位，但是，根據全國人大法工委編寫的安全生產法釋義的解釋，安全生產法所稱的生產經營單位還包括個體工商戶、個人合伙等其他經濟組織。為避免條例執行時引起爭議，建議對條例的適用對象作出明確的規定。為此，建議修改為：“在本省行政區域內從事生產經營活動的企業事業單位和個體經濟組織(以下簡稱生產經營單位)的安全生產及其相關監督管理適用本條例。”(草案修改稿第二條)

二、關于安全生產工作方針。草案第三條規定：“安全生產管理，堅持安全第一，預防為主的方針。”有的地方和部門提出，中央和“十一五”規劃明確提出，安全生產管理工作應當堅持“安全第一，預防為主，綜合治理”的方針。這是中央關于安全生產工作方針的最新提法，建議條例予以體現。為此，建議在該條中增加“綜合治理”的內容。(草案修改稿第三條)

三、關于各級人民政府、街道辦事處的職責。草案第五條、第七條、第三十四條分別對縣級以上人民政府、鄉鎮人民政府、街道辦事處的職責作了規定。有的委員和地方提出，為了促進各級人民政府切實履行安全生產監督管理職責，條例應當明確規定各級人民政府是本行政區域安全生產的監督管理主體，承擔安全生產監督管理的第一責任。為此，建議增加一款規定：“各級人民政府對本行政區域內的安全生產工作負責。”(草案修改稿第六條第一款)

同時，常委會執法檢查組、財經委員會和一些委員、地方、部門提出，鄉鎮人民政府、街道辦事處承擔了我省量大面廣的中小企業的安全生產監督管理工作，構成了我省整個安全生產監督管理工作的基礎。但是，由于安全生產法將安全生產監督管理的權力賦予了縣級以上人民政府及其所屬的部門，因此，鄉鎮人民政府、街道辦事處在安全生產監督管理工作上存在著“有管理職責無管理權力”的問題，既增加了監督管理：工作的難度，也影響了監督管理工作的效果。建議條例在進一步強化鄉鎮人民政府、街道辦事處的安全生產監督管理責任的同時，賦予其相應的行政管理權和一定的行政處罰權。專家論證會上多數專家論證認為，根據憲法、地方組織法的有關規定，鄉鎮人民政府負有管理本行政區域內社會、經濟、文化等方面事務的行政職能，因此，賦予其一定的安全生產行政管理權是可行的。街道辦事處作為政府派出機構，賦予其一定的安全生產行政管理權也是可行的。并且，符合省委、省政府有關農村綜合改革的精神。但是，根據行政處罰法的有關規定，在行政處罰的實施機關已經法定的情況下，未經國務院決定或者授權，行政處罰只能由法定的行政機關實施，不宜授權鄉鎮人民政府、街道辦事處行使。鄉鎮人民政府、街道辦事處建立有負責安全生產監督管理的事業單位的，如安全生產監督管理中隊、管理所、管理站等，可以根據行政處罰法第十八條、第十九條規定，通過法規授權委托的方式，授權行政處罰實施機關可以委托符合法定條件的事業單位行使一定的行政處罰權。為此，建議作如下修改：l、建議將草案第七條修改為第六條第三款，規定：“鄉鎮人民政府、街道辦事處應當根據安全生產監督管理工作的需要，建立或者確定安全生產監督管理機構，配備安全生產監督管理人員，加強安全生產監督管理工作。”2、建議將草案第三十四條修改為第三十五條，規定鄉鎮人民政府、街道辦事處在實施安全生產監督管理時，可以行使安全生產檢查權、責令改正違法行為權、責令排除事故隱患權、重大事故隱患采取應急措施權、行政處罰建議權等。3、建議增加一款，規定：“縣級以上安全生產監督管理部門可以委托符合《中華人民共和國行政處罰法》十九條規定條件的安全生產監督管理機構實施行政處罰。”(草案修改稿第五十五條第二款)

四、關于安全生產監督管理部門的職責。草案第六條第一款規定，縣級以上安全生產監督管理部門對本行政區域內的安全生產工作實施綜合監督管理。財經委員會提出，根據省的“三定方案”，安全生產監督管理部門還直接負責工礦、商貿企業安全生產的監督管理。一些地方、部門提出，安全生產監督管理部門是法定的負責安全生產監督管理的部門，除法律、法規對消防安全、道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全等另有規定外，生產經營單位的安全生產工作應當由其實施監督管理。為此，建議增加一項，規定：安全生產監督管理部門“并對本行政區域內生產經營單位的安全生產工作實施監督管理。”(草案修改稿第七條第一款)

五、關于行業協會。有的委員和一些地方、企業提出，生產經營單位的安全生產工作帶有明顯的行業特征，應當充分利用各行業協會在人才、知識、服務、信息等方面的優勢，發揮其在安全生產工作中的作用。為此，建議增加一條，規定：“行業協會應當對本行業的安全生產工作進行規范和指導，開展安全生產宣傳教育、技術咨詢等服務，加強行業自律。”(草案修改稿第九條)

六、關于生產經營單位安全生產管理機構設置和安全生產管理人員配備。草案第十八條按照生產經營單位的行業性質和從業人員的人數多少，共區分了十一種情況，對安全生產管理機構的設置和安全生產管理人員的配備規定了不同的要求。有的委員和一些地方、企業提出，安全生產法按照從業人員人數多少來確定安全生產管理機構的設置和安全生產管理人員的配備，本身就不夠科學。條例再增加過多的檔次劃分，更增加了標準的不合理性。還有一些地方和企業提出，我省生產經營單位從業人員超過三百人的不多，草案規定一般生產經營單位從業人員超過三百人的才配備專職安全生產管理人員，要求過低；也有意見認為，配備專職安全生產管理人員增加了生產經營單位的運營成本，要考慮生產經營單位的承受能力。為此，法制委員會作了一些調查了解。據省經貿委和工業普查辦公室統計，我省現有企業，總數超過了五十三萬家。其中，規模以上(產值五百萬)的企業數量在四萬一千家左右；從業人員在五十人以上的企業數量在四萬二千家左右。另據省安全生產監管局統計，近幾年來中小企業的安全生產事故數和死亡人數占到工礦企業總數的80％以上。綜合以上因素，以從業人員是否超過五十人為基礎標準來確定專職安全生產管理人員的配備，是比較符合我省實際情況的。為此，建議修改為：“礦山、危險物品的生產、經營、儲存單位和使用數量構成重大危險源的單位，應當設置安全生產管理機構或者配備專職安全生產管理人員；從業人員超過五十人的，應當配備不少于兩名的專職安全生產管理人員。”“前款規定以外的生產經營單位，從業人員在五十人以下的，應當配備專職或者兼職的安全生產管理人員；從業人員超過五十人的，應當配備不少于一名的專職安全生產管理人員；從業人員超過三百人的，應當設置安全生產管理機構或者配備不少于兩名的專職安全生產管理人員。”(草案修改稿第十七條第一款、第二款)

七、關于生產經營單位主要負責人的培訓考核。草案對生產經營單位從業人員的教育培訓做了規定，對生產經營單位的主要負責人及專職安全生產管理人員的培訓考核未做規定。常委會執法檢查組、財經委員會和一些委員、地方提出，生產經營單位是安全生產的責任主體。但是，在我省的生產經營單位特別是中小企業中，普遍存在著主要負責人安全生產意識和法制意識淡漠，缺少基本的安全生產知識的問題，從而直接導致了生產經營單位的安全生產投入不足、安全生產條件沒有保障、安全生產責任制不落實、違法生產與違規操作情況嚴重等一系列安全生產的隱患，是造成我省安全生產事故頻發的一個重要原因。建議條例對生產經營單位的主要負責人以及安全生產管理人員的教育培訓和考核作出規定。也有一些企業反映，安全生產培訓確實幫助企業提高了安全生產意識和管理能力，但是，存在著多頭培訓、培訓質量差、收費過高的現象。為此，建議增加一條，規定：“礦山、危險物品的生產、經營、儲存單位和使用數量構成重大危險源的單位的主要負責人以及專職安全生產管理人員，必須經負有安全生產管理職責的部門培訓考核合格后方可任職。考核不得收費。”“前款規定以外的生產經營單位的主要負責人和兼職安全生產管理人員，應當具備與本單位從事的生產經營活動相應的安全生產知識和管理能力，并經負有安全生產管理職責的部門培訓合格。培訓生產經營單位主要負責人所需經費列入負責培訓部門的預算，由同級財政予以保障。”“省級負有安全生產管理職責的部門應當按照分級分類管理的原則，制定并公布安全生產知識和管理能力培訓考核大綱，協調培訓計劃，規范培訓行為，保證培訓質量，避免重復培訓和考核。”(草案修改稿第十九條)

八、關于“三同時”制度。草案第二十三條對新建、改建、擴建工程項目的安全設施與主體工程同時設計、同時施工、同時投入生產和使用(以下簡稱安全設施“三同時”制度)作出了原則規定。常委會執法檢查組、財經委員會和一些委員、地方、部門提出，安全設施“三同時”制度是保障安全生產，保護人民群眾生命健康與財產安全的重要制度。礦山安全法等法律、行政法規已經對礦山、危險化學品等高度危險行業的安全設施“三同時”制度作出了具體規定，實踐中主要是執行的問題；而其他建設項目的安全設施“三同時”制度，由于缺少相關的安全技術標準，難以界定安全設施的范圍和具體的安全技術要求，執行情況一直不好。建議條例對安全設施“三同時”制度的實施作出進一步明確的要求，具體辦法可授權省人民政府制定。為此，建議增加一款，規定：“建設項目的安全設施應當按照國家和省的安全標準設計規范進行設計，并報負有安全生產管理職責的部門審查；建設項目安全設施應當按照批準的設計方案施工；建設項目竣工投入生產和使用前，安全設施應當經負有安全生產管理職責的部門驗收合格；未經驗收合格，不得投入生產和使用。具體辦法由省安全生產監督管理部門會同有關部門制定，報省人民政府批準后實施。”(草案修改稿第二十三條第二款)

九、關于企業注冊安全主任制度。財經委員會和一些地方、部門提出，我省自2000年起推行企業注冊安全主任制度，對于逐步建立適應社會主義市場經濟需要的安全生產管理網絡體系，強化企業安全生產基礎管理，防止和減少安全生產事故的發生，發揮了積極的作用。建議條例對企業注冊安全主任制度作出原則規定。專家論證會上多數專家論證認為，根據行政許可法的有關規定，企業注冊安全主任制度屬于應當由國家統一規定的資格、資質制度，地方立法不能涉及。建議現有企業注冊安全主任納入到專職安全生產管理人員進行管理。考慮到我省五十人以下的企業多達四十多萬家，不可能每家企業都配備自己的專職安全生產管理人員，并且，我省現有具有國家規定資格的注冊安全工程師只有八百多名，遠遠不能滿足小企業安全生產工作的需要，因此，建議增加一款，規定：“鼓勵生產經營單位委托具有相應資質的安全生產中介服務機構或者具有相關專業資格的工程技術人員、專職安全生產管理人員提供安全生產管理服務。”(草案修改稿第十七條第三款)

十、關于煙花爆竹管理。草案第三十九條對煙花爆竹的管理作了規定。今年1月21日，國務院已經制定實施了《煙花爆竹安全管理條例》。為此，建議刪除該條規定。

十一、關于法律責任。草案第四十九條至第五十五條對法律責任作了規定。有的委員和一些地方、部門提出，草案過多地引用了安全生產法的條款，可以簡化。還有委員提出，條例應當注重規范和限制行政管理權力的行使，對行政機關及其工作人員的法律責任應當作出明確規定。為此，草案修改稿刪除了有關重復安全生產法處罰規定的內容，細化了有關國家工作人員濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊行為的法律責任規定(草案修改稿第四十九條)，并對草案創設的法律責任作了修改與補充。

此外，還對草案的其他條款、文字和條文順序作了修改和調整。

法制委員會認為，《浙江省安全生產條例(草案修改稿)》，經多次修改，符合國家法律、行政法規規定，符合浙江實際，建議常委會本次會議審議通過。

以上報告和《浙江省安全生產條例(草案修改稿)》，請予審議。