我省縣鄉(xiāng)人大代表換屆選舉工作面臨的主要問題與對(duì)策建議

省人大常委會(huì)研究室課題調(diào)研組

這次縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大同步換屆選舉是我國政治生活中的一件大事，是發(fā)展社會(huì)主義民主政治、建設(shè)社會(huì)主義政治文明的一次重要實(shí)踐。代表選舉直接關(guān)系到廣大人民群眾依法行使民主權(quán)利，選好新一屆人大代表，對(duì)于充分發(fā)揮代表作用，切實(shí)履行地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)職能，具有十分重要的意義。為深入研究這次縣鄉(xiāng)人大代表同步換屆選舉的特點(diǎn)和面臨的新情況、新問題，結(jié)合省人大機(jī)關(guān)秘辦會(huì)議成員年度調(diào)研課題，近期，省人大常委會(huì)研究室組成調(diào)研組先后赴紹興、金華和麗水及部分縣(市)開展專題調(diào)研，通過采取查閱文獻(xiàn)、座談交流、走訪鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道等形式，廣泛聽取了基層干部群眾的意見和建議。從調(diào)研情況看，這次換屆選舉工作有利條件很多，但也面臨不少困難和問題，需要認(rèn)真研究解決。本文在調(diào)研的基礎(chǔ)上，對(duì)這次選舉面臨的主要問題進(jìn)行了分析，并提出一些相關(guān)的思路與對(duì)策建議。

一、這次換屆選舉工作面臨的新情況、新問題

(一)流動(dòng)人口大量增加，選民登記工作難度增大

隨著我省工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，人口的流動(dòng)量劇增，人戶分離現(xiàn)象越來越突出，選民登記工作難度越來越大。一是外來務(wù)工人員多，人在戶不在。2005年末全省常住人口4898萬，而流動(dòng)人口目前已達(dá)1200萬。特別是一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的市縣外來人口尤為集中，如義烏市外來人口已達(dá)82萬，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過68萬的本地人口數(shù)。外來務(wù)工人員流動(dòng)性大，選民資格確認(rèn)程序比較繁瑣，選民登記工作量大、面廣、情況復(fù)雜。二是外出務(wù)工經(jīng)商多，戶在人不在。如上虞市本地人口有87萬，外出務(wù)工人員已超過15萬；經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的慶元縣本地人口19萬，也有3萬多人外出務(wù)工，該縣東部13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有近40％的農(nóng)民外出打工。外出人員大多去向難掌握，使發(fā)函聯(lián)系、辦理委托投票的工作量大大增加。三是同一行政區(qū)域內(nèi)人口流動(dòng)量增加。城鎮(zhèn)國企改制職工分流自謀職業(yè)、下山脫貧、舊城改造、學(xué)生擇校、農(nóng)村人口到縣城打工等情況，都使選民戶籍情況更加復(fù)雜，容易造成重登、錯(cuò)登、漏登。

(二)代表名額減少，真正一線工人、農(nóng)民代表和基層非黨、婦女代表比例更難保證

近年來，我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤擴(kuò)并力度加大，目前，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量已減少到1227個(gè)，比上一次鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆時(shí)減少了140個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的名額將有較大幅度減少。如開化縣現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表1304名，新一屆代表只有998名，將減少23．5％。從前幾屆代表結(jié)構(gòu)看，干部代表多、黨員代表多、老板代表多，而一線工農(nóng)代表少、非黨代表少、婦女代表少，這一“三多三少”的問題在一些地方就已經(jīng)比較突出。現(xiàn)在，由于代表名額的減少，要保證一定比例的一線工人、農(nóng)民代表和基層非黨、婦女代表，難度更為明顯。代表結(jié)構(gòu)不合理，容易導(dǎo)致一些社會(huì)階層的利益訴求得不到反映，人民代表大會(huì)的廣泛性、代表性和先進(jìn)性就難以得到充分的體現(xiàn)。

(三)選舉競(jìng)爭(zhēng)激烈，賄選認(rèn)定難、查處難的問題仍然比較突出

在調(diào)研中，不少市、縣反映，由于人大代表享有一定的社會(huì)地位和政治權(quán)益，選民爭(zhēng)當(dāng)代表的欲望越來越強(qiáng)烈，人大代表特別是縣級(jí)人大代表的競(jìng)爭(zhēng)程度將越來越高。加之現(xiàn)行相關(guān)的法律法規(guī)還不夠完善，部分地區(qū)村委會(huì)選舉中發(fā)生的賄選行為產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響，如果不加以正確引導(dǎo)，一些地方代表選舉中的賄選行為有可能嚴(yán)重干擾和破壞正常的選舉活動(dòng)，必須要引起高度重視。應(yīng)對(duì)賄選，界定難、查處難仍然是比較突出的問題。從賄選拉票的表現(xiàn)形式看，手段越來越隱蔽，方式更加多樣化，如有的候選人自己不出面，在幕后操縱，由他的競(jìng)選班子在臺(tái)前活動(dòng)；有的候選人以事后兌現(xiàn)的方式來影響選民的投票意志，比如先發(fā)一張購物卡，選舉結(jié)束后如果投了他的票再把錢打進(jìn)去；還有的候選人不是公開地以金錢、實(shí)物賄賂選民，而是以修條路、造座橋等名義作口頭承諾等等。諸如此類的現(xiàn)象，是拉票行為，還是賄選行為，還是一般的感情投資，在實(shí)踐中很難認(rèn)定。再一個(gè)就是賄選行為被舉報(bào)后，很難查處，主要原因是一些知情人不愿作證，不敢作證，取證很難。但賄選行為如果不加以遏制，選舉的真實(shí)性、公正性就會(huì)受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

二、對(duì)策和建議

依照中央文件精神，結(jié)合我省實(shí)際，我們?cè)谇捌谡{(diào)研的基礎(chǔ)上，就上述選舉工作面臨的新情況、新問題，提出以下幾點(diǎn)對(duì)策和建議。

(一)提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，防止代表選舉工作嫌麻煩、圖省事、簡(jiǎn)單化傾向

選舉是民主政治的基石，選舉制度是人民代表大會(huì)的一項(xiàng)基本制度。我國實(shí)行的是代議制民主，人民群眾是通過選舉自己的代表，來體現(xiàn)當(dāng)家作主的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)管理國家和社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)的。搞好縣鄉(xiāng)代表換屆選舉，對(duì)于堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，提高黨的執(zhí)政能力，都具有十分重要的意義。從了解掌握的情況看，各地對(duì)這項(xiàng)工作都能做到早考慮、早謀劃、早安排，前期準(zhǔn)備工作做得是好的。但不可否認(rèn)，也有少數(shù)干部群眾思想上有一些模糊認(rèn)識(shí)，如有的比較看重代表大會(huì)國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的選舉，而把基層代表選舉僅僅看成是一項(xiàng)程序性、事務(wù)性的工作，存在著單純的任務(wù)觀點(diǎn)。有的對(duì)修改后選舉法規(guī)定的預(yù)選、組織代表候選人與選民見面等規(guī)定認(rèn)識(shí)不足，認(rèn)為開展試點(diǎn)、安排候選人與選民見面、組織預(yù)選，工作環(huán)節(jié)比較多，程序比較復(fù)雜，有的還會(huì)影響代表結(jié)構(gòu)的安排，既費(fèi)時(shí)又費(fèi)力，而且又增加選舉經(jīng)費(fèi)，能不搞盡量從簡(jiǎn)，存在著嫌麻煩、圖省事、簡(jiǎn)單化的傾向。還有一些選民認(rèn)為選舉與己無關(guān)，投不投票和投誰的票隨意性很大，不夠珍惜自己的民主權(quán)利。為此，要加強(qiáng)學(xué)習(xí)、教育和培訓(xùn)，從加強(qiáng)公民法制宣傳教育、推進(jìn)基層民主政治建設(shè)的高度，充分認(rèn)識(shí)搞好縣鄉(xiāng)代表換屆選舉重要性的認(rèn)識(shí)，自覺把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、充分發(fā)揚(yáng)民主、嚴(yán)格依法辦事有機(jī)結(jié)合起來，使代表同步換屆的過程，真正成為公民普法教育的過程，成為擴(kuò)大公民有序政治參與的過程，成為全社會(huì)提高對(duì)人大性質(zhì)、地位和作用認(rèn)識(shí)的過程。

(二)高度重視流動(dòng)人口選民登記，完善制度，切實(shí)保障外來人員選舉權(quán)和被選舉權(quán)

中央文件明確規(guī)定，要依照憲法和法律的有關(guān)規(guī)定，采取有效措施保障流動(dòng)人口的選舉權(quán)和被選舉權(quán)。從近幾屆代表選舉看，我省各地總的來說，對(duì)流動(dòng)人口的選舉權(quán)利是重視的。但在調(diào)研中我們也發(fā)現(xiàn)，確實(shí)有一部分基層干部認(rèn)為流動(dòng)人口選民登記環(huán)節(jié)多、難度大，特別是選民資格的確認(rèn)很難把握，存在著順其自然、放任自流的心態(tài)，外來人員要不要登記，完全采取自愿原則，不作硬性規(guī)定，不去追求高參選率。我們認(rèn)為，各地應(yīng)當(dāng)認(rèn)真貫徹中央文件要求，嚴(yán)格執(zhí)行選舉法和我省的實(shí)施細(xì)則，無論是戶口所在地的選舉機(jī)構(gòu)，還是現(xiàn)居住地的選舉機(jī)構(gòu)，都要把保障流動(dòng)人口的選舉權(quán)利作為一項(xiàng)重要政治任務(wù)來抓，加強(qiáng)溝通聯(lián)系，積極主動(dòng)地做好流動(dòng)人口的選民登記工作。

外來人口的選舉權(quán)利既包括選舉權(quán)也包括被選舉權(quán)，如果只有選舉權(quán)而沒有被選舉權(quán)，其選舉民主權(quán)利是不完整的。所謂外來人口的被選舉權(quán)，就是他們享有當(dāng)選代表的資格和權(quán)利。我省是外來人口相對(duì)集中的省份，有的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的市縣外來人口已接近甚至超過本地人口，如何保證外來人員的被選舉權(quán)是當(dāng)前普遍關(guān)注的一個(gè)重要課題。目前需要研究解決的主要問題是：

一是適當(dāng)安排外來人員當(dāng)選代表的名額。依照選舉法規(guī)定，地方各級(jí)人大代表的總名額是由代表名額基數(shù)與按人口數(shù)增加的代表數(shù)相加確定的，這里的人口數(shù)是指戶籍在本地的常駐人口。如果給外來人員分配名額，客觀上確實(shí)擠占了本地人口的代表名額。但不這樣做，又保證不了外來人員的被選舉權(quán)。義烏市、紹興縣在上屆換屆時(shí)，各有11名和7名外來人員當(dāng)選代表，在這方面已做了有益嘗試。當(dāng)然，有的地方為外來人員額外增加代表名額，我們感到是缺乏法律依據(jù)的。現(xiàn)在比較可行的辦法，只能是在法定的代表名額中拿出適當(dāng)?shù)拿~供外來人員參選，且名額實(shí)行專用。外來人員如果接近或者超過本地人口的，可考慮適當(dāng)增加，但必須適度控制。

二是精心組織選區(qū)劃分和候選人的提名。外來人員在當(dāng)?shù)厣鐣?huì)基礎(chǔ)薄弱，知名度欠缺，如果和本地選民放在一起劃分選區(qū)，不僅給選舉工作帶來很多困難，而且難以保證外來人口當(dāng)選。建議在外來人口相對(duì)集中的企業(yè)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和民工村(居)單獨(dú)劃分選區(qū)。為了保證選舉的成功率，相關(guān)工作機(jī)構(gòu)要提前介入，深入外來人口集中的單位和部門，及早調(diào)查了解可作為代表候選人的人員情況，有針對(duì)性的加以宣傳、引導(dǎo)，保證外來人員代表選好選足。

三是加強(qiáng)外來人員當(dāng)選代表后的后續(xù)管理。外來人員由于流動(dòng)性大，當(dāng)選代表后，很可能在任期內(nèi)因工作變動(dòng)而離開選區(qū)。金華某市上一屆選出的縣鄉(xiāng)兩級(jí)代表中，已有若干名外來人員代表離開了當(dāng)?shù)兀绊懘砺男新氊?zé)，沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用，導(dǎo)致外來代表“選了也白選”。為此，要加強(qiáng)對(duì)外來人員當(dāng)選代表的管理工作。如外來人員代表候選人要先作出履職承諾，保證當(dāng)選后一屆內(nèi)不隨意流動(dòng)；完善代表辭職和補(bǔ)選制度；外來人員所在的單位和部門要尊重代表的權(quán)利，在就業(yè)和生活方面給予必要的關(guān)照和保障，使他們能安心在本地工作，認(rèn)真履行代表職責(zé)，及時(shí)反映外來務(wù)工人員的利益訴求，促進(jìn)社會(huì)和諧與穩(wěn)定。

(三)既要優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)，更要注重代表素質(zhì)的提高，努力實(shí)現(xiàn)兩者有機(jī)統(tǒng)一

隨著改革開放的深化，社會(huì)經(jīng)濟(jì)成分、組織形式、就業(yè)方式、利益關(guān)系和分配方式日益多樣化，人民群眾的愿望和要求也日益多樣化，各個(gè)階層的利益訴求都需要通過他們的代表來表達(dá)和實(shí)現(xiàn)。所以，合理的代表比例結(jié)構(gòu)體現(xiàn)了人民代表大會(huì)的廣泛性和代表性，是符合我國國情的。各地要按照中央和省里的要求，在尊重選民意愿和實(shí)現(xiàn)組織意圖的基礎(chǔ)上，增加真正一線工人、農(nóng)民代表，保證規(guī)定的婦女和非黨代表，使代表的結(jié)構(gòu)日趨優(yōu)化。但從充分發(fā)揮代表作用，進(jìn)一步提高人大工作整體水平來看，僅僅保證合理的代表比例結(jié)構(gòu)是不夠的，還必須注重代表的政治素質(zhì)、議政能力和為民辦事的水平，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)與提高代表素質(zhì)的有機(jī)統(tǒng)一。從調(diào)研和一些市縣的實(shí)踐看，圍繞提高代表素質(zhì)，可以在以下幾個(gè)方面進(jìn)行探索。

一是要提前摸排代表候選人資源。在選舉前，相關(guān)工作機(jī)構(gòu)就應(yīng)深入農(nóng)村、廠礦企業(yè)、社區(qū)進(jìn)行調(diào)查摸底，按照代表當(dāng)選條件，摸排代表候選人資源情況，廣泛聽取基層群眾的意見和建議，及時(shí)了解和掌握群眾公認(rèn)政治素質(zhì)好、能熱心為民辦事、社會(huì)活動(dòng)能力強(qiáng)的人員信息，及時(shí)建立擬推薦為代表候選人的信息資料庫。在此基礎(chǔ)上擬定組織提名代表候選人的總體方案，增強(qiáng)代表候選人提名的針對(duì)性和有效性，既有利于比例結(jié)構(gòu)的安排，又?jǐn)U大了優(yōu)秀代表候選人的遴選范圍。

二是科學(xué)設(shè)計(jì)和運(yùn)用選舉操作技能。在實(shí)際操作中，由于代表候選人分布不均勻，可能會(huì)出現(xiàn)條件好、素質(zhì)強(qiáng)的候選人集中在一個(gè)選區(qū)的情況，這樣就很容易導(dǎo)致符合組織意圖、選民公認(rèn)的候選人落選。為此，要科學(xué)合理地劃分選區(qū)，如采用混合劃分法，以單位為主體結(jié)合附近居民區(qū)劃分為混合選區(qū)，或以居民區(qū)為主體結(jié)合鄰近單位、企業(yè)劃分為混合選區(qū)。又如在候選人提名上，可采用足額提名法，按照選舉法規(guī)定初步候選人可以多于應(yīng)選人數(shù)一倍的最高幅度提名，這樣在醞釀、協(xié)商正式候選人時(shí)可以有比較大的選擇余地，有利于使那些優(yōu)秀的代表候選人當(dāng)選為代表。

三是要保證連任代表占有一定比例。對(duì)那些模范遵守憲法和法律，密切聯(lián)系群眾，代表群眾利益，反映群眾愿望，履職能力強(qiáng)，作用發(fā)揮好的代表，要繼續(xù)推薦為新一屆代表候選人，并保證他們占有一定的比例。這樣不僅可以保證人大工作的連續(xù)性、穩(wěn)定性，也有利于充分發(fā)揮上屆代表的示范引導(dǎo)作用，提升代表的整體素質(zhì)。

四是要加強(qiáng)對(duì)當(dāng)選代表資格的審查。代表當(dāng)選后，其資格并不自然生效，在代表大會(huì)召開前，還要進(jìn)行代表資格審查。選舉結(jié)果產(chǎn)生后，縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表資格審查委員會(huì)要依法對(duì)代表的當(dāng)選資格進(jìn)行審查，如果發(fā)現(xiàn)并查實(shí)有的當(dāng)選代表不具備法定當(dāng)選資格，采用不正當(dāng)手段參選，或確有違法犯罪行為不適宜當(dāng)代表的，可以由原選區(qū)罷免其代表資格。這樣可以有效地把好代表“入口關(guān)”，防止一些動(dòng)機(jī)不純、素質(zhì)低劣的人員進(jìn)入人大代表隊(duì)伍。

(四)應(yīng)對(duì)賄選，重在完善防范機(jī)制，立足于從源頭上遏制賄選行為的產(chǎn)生

目前賄選認(rèn)定難、查處難是困擾選舉工作的一大難題。少數(shù)基層干部有消極情緒，有的感到無能為力，甚至有個(gè)別同志簡(jiǎn)單地認(rèn)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，賄選行為是難以避免的，存在著回避矛盾、無所作為的心態(tài)。客觀上說，目前處理賄選問題還缺乏有效的對(duì)策和機(jī)制，但并不是說在這個(gè)問題上就束手無策。我們認(rèn)為，當(dāng)前應(yīng)對(duì)賄選問題，應(yīng)立足于建立預(yù)防機(jī)制，防患于未然，切實(shí)從源頭上杜絕賄選行為的產(chǎn)生。

一是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要高度重視，切實(shí)端正選風(fēng)。應(yīng)對(duì)賄選問題，關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo)，這是一些市縣人大同志的共識(shí)。各級(jí)要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，及早制定預(yù)案，密切關(guān)注選舉動(dòng)向，暢通選舉信息，營造堅(jiān)決遏制和嚴(yán)厲打擊干擾破壞選舉活動(dòng)的高壓態(tài)勢(shì)。如在進(jìn)行試點(diǎn)時(shí)，一旦發(fā)現(xiàn)苗頭，有關(guān)部門就應(yīng)迅速介入，立即調(diào)查處理，把賄選動(dòng)向消滅在萌芽狀態(tài)，使其產(chǎn)生良好的警示作用。要高度重視一些地方可能發(fā)生的競(jìng)選活動(dòng)，對(duì)一些脫離選舉組織自行張貼傳單、印制宣傳品或到處游說等行為，要采取有效措施予以制止，防止其演變成賄選行為，確保選舉活動(dòng)依法有序進(jìn)行。

二是建立候選人承諾制，強(qiáng)化自我約束。各地普遍反映，實(shí)行候選人承諾制是防范賄選行為的有效措施。為此，在正式候選人確定后，要組織他們進(jìn)行相關(guān)法律培訓(xùn)和紀(jì)律教育，要求正式候選人向選民公開承諾或向選舉委員會(huì)作出書面承諾，保證在選舉中不采用賄選手段，或一旦被發(fā)現(xiàn)有賄選行為的，自動(dòng)放棄代表資格，以強(qiáng)化候選人的自我約束，自覺接受選民的監(jiān)督。

三是規(guī)范委托投票，減少流動(dòng)票箱。從各地實(shí)際情況看，目前取消委托投票和流動(dòng)票箱，條件尚不成熟。就經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)、交通相對(duì)便利的我省來說，全省上一屆縣級(jí)人大代表選舉中，采用流動(dòng)票箱占了80．9％，委托投票占了40％，所以必要的委托投票和流動(dòng)票箱是需要的。但其中確實(shí)存在一些問題，如有的委托票數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過三張，個(gè)別的多達(dá)20多張。要嚴(yán)格規(guī)范委托投票，嚴(yán)格執(zhí)行每一選民接受的委托不得超過三人和出具書面委托書的法律規(guī)定，規(guī)范委托書的形式和確認(rèn)方式等。流動(dòng)票箱的使用也影響選民投票意志的真實(shí)性。要逐步減少流動(dòng)票箱的使用，強(qiáng)化對(duì)有關(guān)工作人員的培訓(xùn)，加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)票箱的監(jiān)控，防范暗箱操作和拉票行為的產(chǎn)生。

四是擴(kuò)大對(duì)候選人的宣傳，提高選舉的透明度。代表候選人與選民之間信息不對(duì)稱，選舉的透明度不夠高，是引發(fā)賄選行為的原因之一。修改后的選舉法規(guī)定要組織候選人與選民見面，回答選民的提問，這無疑為解決這一問題提供了合法的平臺(tái)和有效的載體。有條件的地方，應(yīng)適時(shí)組織候選人與選民見面，讓候選人在選民面前展示自己的性格氣質(zhì)、心理素質(zhì)、表達(dá)能力和知識(shí)涵養(yǎng)，使選民對(duì)候選人有一個(gè)比較全面、直觀的印象。同時(shí)還可以進(jìn)一步拓寬宣傳渠道，通過采用有線電視、廣播、宣傳專欄等方式，暢通選民對(duì)候選人的知曉渠道。這樣可以在一定程度上消弭候選人的賄選動(dòng)機(jī)，更好地體現(xiàn)選舉的公開、公平和公正性。

此外，一些市縣還提出要進(jìn)一步完善現(xiàn)行法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步增強(qiáng)可行性和可操作性。如外來人員當(dāng)選代表的名額與比例，醞釀協(xié)商代表候選人的范圍和程序，城鎮(zhèn)與農(nóng)村代表人口數(shù)的比例，預(yù)選的組織操作等等，這些問題，隨著實(shí)踐的發(fā)展都需要依法加以明確和完善，進(jìn)一步促進(jìn)代表選舉工作的規(guī)范化、制度化和程序化。

(執(zhí)筆 王 強(qiáng) 洪開開 梁 瑋)