執(zhí)行力弱化——中國政壇的“腸梗阻”

2006年3月的《政府工作報(bào)告》，第一次出現(xiàn)了“執(zhí)行力”概念，標(biāo)志著政府“執(zhí)行力”建設(shè)被正式納入國家治理范疇：時(shí)下，地方政府執(zhí)行力弱化、政令不通的現(xiàn)象已司空見慣，越來越嚴(yán)重。盡管黨中央、國務(wù)院三令五申，號(hào)召保持全黨全國的高度集中統(tǒng)一，但尾大不掉、各自為政的問題時(shí)有發(fā)生。可以毫不夸張地說，執(zhí)行力弱化、政令不通已成安邦治國一大隱患，是中國政壇的“腸梗阻”。

我行我素 無法無天

無需精心尋覓，無需刻意追蹤，執(zhí)行力弱化、政令不通的案例信手拈來。民間的一句順口溜對(duì)政令不通作了生動(dòng)．形象的詮釋——“中央政策大晴天，下到地區(qū)起點(diǎn)云，傳到縣里變成雨，落到鎮(zhèn)里淹死人”。

機(jī)構(gòu)改革，越改越腫，建國以來，國家機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革幾乎每隔三五年就搞一次，然而每次都是熱熱鬧鬧走過場(chǎng)，機(jī)構(gòu)越改越臃腫。以華北沿海某縣為例，“文革”前只有12個(gè)科級(jí)部門，“文革”中撤并成三大組，“文革”后一下子脹到25個(gè)部委辦局，現(xiàn)在又增到38個(gè)職能部門，某縣民政局竟然有正副局長(zhǎng)10人，為了使每位領(lǐng)導(dǎo)都能獨(dú)立分管到科室，該局居然把原來的5個(gè)科室拆分為12個(gè)科室，有的科室只有科長(zhǎng)一人。幾十年精簡(jiǎn)——膨脹——再精簡(jiǎn)——再嘭脹的惡性循環(huán)，每次機(jī)構(gòu)改革都有驚世駭俗的輝煌成果，從另一側(cè)面反映出對(duì)抗中央、擾亂機(jī)構(gòu)改革的地方“諸侯”我行我素，恣意妄為。

煤窯爆炸，事故頻仍。國家有關(guān)方面曾三令五申地要求整治小煤窯，各地也聞風(fēng)而動(dòng)進(jìn)行所謂“拉網(wǎng)式”檢查，但駭人聽聞的小煤窯爆炸事故仍然此起彼伏。來自國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局的信息顯示，小煤礦成為事故多發(fā)的重災(zāi)區(qū)。全國有23300多座小煤礦，平均年產(chǎn)量不到3萬噸，總產(chǎn)量占全國產(chǎn)量的1／3，但死亡人數(shù)卻占了1／2。小煤窯一次又一次地陷入“暴利驅(qū)動(dòng)濫采——濫采導(dǎo)致事故——事故隱藏腐敗——腐敗瓜分暴利”這個(gè)神秘的怪圈之中難以掙脫，其中最關(guān)鍵的鏈條就是官煤勾結(jié)。中央已明令地方官員從煤礦股份中退股，但仍有一些人頂風(fēng)不辦。

企業(yè)改制，國資流失。眼下相當(dāng)多的地方領(lǐng)導(dǎo)“居心叵測(cè)”，在國企改制中做手腳，資產(chǎn)評(píng)估不規(guī)范，資產(chǎn)重組不合理，獲益收繳不及時(shí)，價(jià)值體現(xiàn)不完整，使國有資產(chǎn)大量流入地方腰包。不少地方領(lǐng)導(dǎo)對(duì)企業(yè)改制的理解模糊，他們把企業(yè)的優(yōu)良資產(chǎn)賣給地方個(gè)人，而把大量不良資產(chǎn)及債務(wù)留給企業(yè)，逼企業(yè)破產(chǎn)，使國家巨額貸款無法收回，最后的損失全部留給國家，達(dá)到所謂甩包袱的目的。

違規(guī)基建，欲火復(fù)燃，眼下各地投資熱情正在升溫，“鐵本事件”以來國家宏觀調(diào)控的鐵腕正被一些地方官員視為強(qiáng)弩之末，或者根奉不當(dāng)回事。放眼神州大地，前一陣子“風(fēng)頭”上躲避的違規(guī)基本建設(shè)項(xiàng)目“死灰復(fù)燃”，在偷偷地開工上馬。在濃厚的政績(jī)觀念的誘導(dǎo)下，一輪又一輪的投資熱波浪式涌起。地方官員看國家宏觀調(diào)控的臉色行事，打游擊戰(zhàn)、迂回戰(zhàn)，變著法子跟國家的宏觀調(diào)控政策對(duì)抗周旋。這是目前基本建設(shè)投資仍然居高不下的最關(guān)鍵的原因。

利益驅(qū)動(dòng) 巴掌遮天

執(zhí)行力弱化，政令不通，有其深刻．復(fù)雜、多樣的政治經(jīng)濟(jì)因素。它是社會(huì)轉(zhuǎn)型變軌時(shí)期各種利益分割重組，各種矛盾交織碰撞的結(jié)果。

現(xiàn)行體制導(dǎo)致中央和地方的“對(duì)峙”狀態(tài)。一些地方和部門，為了自身利益的最大化，就與中央或上級(jí)主管部門討價(jià)還價(jià)，在執(zhí)行政令上大打折扣，從中梗阻，甚至陽奉陰違。比如中央領(lǐng)導(dǎo)反復(fù)強(qiáng)調(diào)，要發(fā)揚(yáng)求真務(wù)實(shí)的工作作風(fēng)，可地方官員搞假成癮，一級(jí)騙一級(jí)，所謂的政績(jī)摻雜著“水淋淋”的數(shù)字。有許多水分則是上下聯(lián)手作個(gè)冒出來的。倘若縣到村檢查工作，鄉(xiāng)村必統(tǒng)一口徑。若是地區(qū)到鄉(xiāng)驗(yàn)收，縣里必定替鄉(xiāng)里幫腔。去年南方某省對(duì)P鄉(xiāng)進(jìn)行社會(huì)治安綜合治理驗(yàn)收，此舉關(guān)系到F地區(qū)整個(gè)市的治安狀況評(píng)估，地委書記發(fā)話，此次驗(yàn)收，縣鄉(xiāng)兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)必須拿烏紗帽擔(dān)保，于是縣里派出龐大的工作班子幫助鄉(xiāng)里炮制各種軟件材料，竟也安然無恙地通過驗(yàn)收。

講政治、顧大局意識(shí)的淡薄。在一些人看來，嚴(yán)格執(zhí)行黨紀(jì)政令是戰(zhàn)爭(zhēng)年代的事，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，現(xiàn)在是“誰老實(shí)誰吃虧”。一些領(lǐng)導(dǎo)出于對(duì)本地區(qū)、本部門利益的考慮，甚至出于對(duì)一己私利的考慮，想方設(shè)法，與國家爭(zhēng)利，與老百姓爭(zhēng)利。拿走私來說，這是一種嚴(yán)重的犯罪行為，黨中央、國務(wù)院多次部署打擊走私犯罪。但是沿海一些省的地方和部門領(lǐng)導(dǎo)竟敢冒天下之大不韙，或明或暗，參與走私、關(guān)于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，中央喊了多年，但下邊就是當(dāng)“耳邊風(fēng)”，教育亂收費(fèi)屢禁不止，農(nóng)家子弟上大學(xué)傾家蕩產(chǎn)，想要申請(qǐng)到助學(xué)貸款難于上青天。有的地方亂集資亂攤派．不弄出幾條人命不會(huì)有所收斂。

某些政令的相互矛盾及缺乏可操作性，比如《村民組織法》的貫徹實(shí)施，各級(jí)人大要求尊重村民委員會(huì)的高度自治，嚴(yán)格按法律程序任免村委會(huì)組成人員。而不少地方黨委把村委會(huì)建設(shè)的職能部門——民政系統(tǒng)擱置一旁，以政代政，以黨代法，公開干預(yù)村委會(huì)的組織工作，違背村民意愿直接任免，造成村委會(huì)無所適從，不知聽誰的好。

法治建設(shè)落后。從法律的角度講，中央政策或者決定本身具有巨大的權(quán)威性。因此，不管是8個(gè)省區(qū)市執(zhí)行國家助學(xué)貸款政策不力，還是國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)煤礦安全工作兩個(gè)“國字號(hào)”禁令有令不行、有禁不止，都折射了當(dāng)今法冶權(quán)威面臨的危機(jī)。拒不執(zhí)行中央政府決定命令，不僅是挑戰(zhàn)中央權(quán)威的表現(xiàn)，更是拒不執(zhí)行法律，無視法治權(quán)威的行為。雖然我們制定了大量的法律法規(guī)，但是這些法律法規(guī)尚未形成自動(dòng)運(yùn)行的機(jī)制。下級(jí)機(jī)關(guān)和部門無視法冶權(quán)威規(guī)避法律，拒不執(zhí)行法律和上級(jí)政策決定的現(xiàn)象仍然普遍存在，在一些地方主政者思想里，仍然是“一朝權(quán)在手，便把令來行”，仍然是“權(quán)大于法”那一套。

對(duì)不執(zhí)行中央政策的行為不能及時(shí)嚴(yán)格處罰。中央紀(jì)律監(jiān)察部門對(duì)地方官員藐視中央政令的違紀(jì)行為有時(shí)懲處不力，針對(duì)廣東興寧等礦難事故后逐漸浮出水面的官商勾結(jié)和腐敗現(xiàn)象，國務(wù)院辦公廳于2005年8月22日向全國發(fā)出緊急通知：凡已經(jīng)投資入股煤礦的國家機(jī)關(guān)工作人員、國有企業(yè)負(fù)責(zé)人，白通知下達(dá)之日起一個(gè)月內(nèi)，即9月22日前，必須撤出投資，逾期不撤出投資的，依照有關(guān)規(guī)定給予處罰。應(yīng)該說，這一舉措對(duì)于遏止當(dāng)前礦難頻發(fā)的趨勢(shì)會(huì)起較大的作用。但在1992年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳就下發(fā)了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)興辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體和黨政機(jī)關(guān)干部從事經(jīng)營活動(dòng)問題的通知》，其中明確規(guī)定：縣及縣以上黨政機(jī)關(guān)在職干部一律不得經(jīng)商、辦企業(yè)，不得兼有黨政機(jī)關(guān)干部和個(gè)業(yè)職工雙重身份。非常明顯，投資人股煤礦就是經(jīng)商辦企業(yè)，所有投資人股煤礦的黨政機(jī)關(guān)工作人員已經(jīng)違反了1992年的通知規(guī)定，就該據(jù)此追究其責(zé)任，但現(xiàn)在義新發(fā)一個(gè)通知來規(guī)范國家機(jī)關(guān)上作人員的行為，是否表示1992年的通知規(guī)定無效？而且，2005年8月的通知不但不按1992年的通知規(guī)定追究責(zé)任，反而給那些違反規(guī)定的人員一個(gè)月的緩沖時(shí)間，“逾期不撤出投資的，依照有關(guān)規(guī)定給予處罰”，實(shí)際就是告訴有關(guān)人員：趕緊見好就收，拿著你們先前掙得的錢回家偷著樂去吧。

清除梗阻 暢通政令

來自北京大學(xué)國情研究聽的一份報(bào)告指出：在中同大陸，迄今為止沒有任何一個(gè)政黨，社會(huì)組織敢于向共產(chǎn)黨以及國家權(quán)威挑戰(zhàn)，唯一重大的挑戰(zhàn)來自共產(chǎn)黨內(nèi)部和國家機(jī)器內(nèi)部的更具自我利益、自我意識(shí)、自治權(quán)力的某些地方政府。這一振聾發(fā)聵的警世之言確實(shí)令人深思，中央也已警覺到地方執(zhí)行力弱化、政令不暢的問題，今年是“十一五”規(guī)劃時(shí)期的開局之年，中央明確提出，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)入科學(xué)發(fā)展的軌道，在今年“務(wù)必邁出實(shí)質(zhì)性步伐”，中貝的各項(xiàng)部署能否在地方切實(shí)得以認(rèn)真對(duì)待和有效落實(shí)，各級(jí)政府的執(zhí)行力是關(guān)鍵。

從已公布的一系列政策措施取向看，新時(shí)期中國強(qiáng)化政府執(zhí)行力、清除“腸梗阻”凸顯四大關(guān)注點(diǎn)。

——強(qiáng)化公眾監(jiān)督。長(zhǎng)期以來被忽視的公眾參與不足、社會(huì)監(jiān)督缺乏的狀況將被改變：中紀(jì)委將社會(huì)力量參與反腐敗，視為反腐敗新的動(dòng)力源，2005年12月28日中紀(jì)委、監(jiān)察部首次公布中紀(jì)委信訪室、監(jiān)察部舉報(bào)中心舉報(bào)網(wǎng)站的網(wǎng)址，開通官方反腐敗舉報(bào)網(wǎng)站。最高人民檢察院從2006年1月1日起開通全國行賄檔案查詢系統(tǒng)，并實(shí)現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)，國家環(huán)保總局最近發(fā)布《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》，第一次以部門規(guī)章的形式，將公眾參與引入環(huán)境評(píng)價(jià)了作中。

——量化考核指標(biāo)。以往“應(yīng)有顯著提高”、“需大力發(fā)展”之類缺乏硬約束的“虛語化”政策述情形被改變。新年伊始，國務(wù)院安委會(huì)即向各省區(qū)政府下達(dá)了全國安全生產(chǎn)控制考核“硬指標(biāo)”。來自國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局的消息稱，億元GDP生產(chǎn)事故死亡率、工礦商貿(mào)十萬從業(yè)人員事故死亡率，道路交通萬車死亡率、煤礦百萬噸死亡率，這安全生產(chǎn)四大控制指標(biāo)將成為今年國家考核各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的重要內(nèi)容。

——嚴(yán)厲問責(zé)失職行為，政令的最終暢通，還得借助鐵的紀(jì)律，誰搞地方保護(hù)、封建割據(jù)，就罷誰的官。摘準(zhǔn)的烏紗，沒收他的權(quán)力資本，使其失去與中央分庭抗禮的權(quán)力資源。2006年2月20日，監(jiān)察部和國家環(huán)保總局聯(lián)合宣布，《環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》公布施行，意味著今后環(huán)保問責(zé)直接對(duì)“人”。以往在環(huán)境污染案件處罰中，往往只對(duì)有關(guān)單位進(jìn)行罰款、很少處罰責(zé)任人的狀況將被改變。

——建立信息共享機(jī)制。長(zhǎng)期以來，部門間信息封閉給地方保護(hù)宅義以可乘之機(jī)的狀況將被改變，比如，中央政法委最近發(fā)出《關(guān)于切實(shí)解決人民法院執(zhí)行難問題的通知》，要求最高人民法院正在建立的人民法院執(zhí)行案件信息管理系統(tǒng)，要與人民銀行、工商行政管理，房地產(chǎn)管理、工程招投標(biāo)管理、出入境管理、車輛管理等部門信息管理系統(tǒng)鏈接，實(shí)現(xiàn)信息共享，建立國家執(zhí)行威懾機(jī)制，通過限制或禁止被執(zhí)行人融資、置產(chǎn)、出境、日常高消費(fèi)等手段，促使被執(zhí)行人自動(dòng)履行義務(wù)。

政府執(zhí)行力是一個(gè)嶄新概念，它既不同于傳統(tǒng)行政法中的行政行為執(zhí)行力，也不同于中央文件中提出的執(zhí)政能力，政府執(zhí)行力首先要求政令暢通和政令統(tǒng)一，各級(jí)政府必須按照憲法規(guī)定的原則，統(tǒng)一眼從中央政府領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)格貫徹落實(shí)國家法律法規(guī)和中央政策決定，不得搞上有政策下有對(duì)策，陽奉陰違，我行我素，更不能成為事實(shí)上的“我的地盤我做主”。

(作者單位：江蘇省射陽縣臨海鎮(zhèn)人民政府、赤峰學(xué)院學(xué)員處)