當前國家助學貸款的制度缺陷及出路

摘 要：2004年國家助學貸款制度調整之后取得了積極成效，但是國家助學貸款在制度設計上存在著某些方面的缺陷，使國家助學貸款的開展在許多省份陷入到困境當中。要走出助學貸款的困境，國家助學貸款制度仍然存在著很大的調整空間。

關鍵詞：國家助學貸款；利益；成本；制度缺陷

中圖分類號：G649．21文獻標識碼：A文章編號：1009—2234(2006)02—0107一02

國家助學貸款制度白2000年全國實施，2004年做出調整以來，截至到2004年12月，已經累汁發放86．7億元．資助貧困學生近200萬人，可以說國家助學貸款的推行在相當程度—上解決廠貧困生的上學難問題。但是，由于國家信用體系尚不完善，特別是國家助學貸款制度自身的缺陷使得國家助學貸款在許多省份開展得舉步維艱。本文通過分析國家助學貸款制度存在的缺陷，試圖提出一定的解決思路。

一、國家助學貸款的制度缺陷

1．國家助學貸款制度缺陷之一：主體之間利益、成本的失衡

國家助學貸款是中央政府為解決貧困學生接受高等教育困難而實施的一項政策，這項制度涉及到四個主體，即政府(中央政府和地方政府)、銀行、學校、學生。由寸：現行國家助學貸款政策在制度設計中的缺陷，導致了各個主體之間利益分配和成本分擔的嚴重失衡，這就為國家助學貸款的順利開展造成了重大的障礙。

國家助學貸款作為公共產品。具有很強的政策性和外部性。這項政策執行的好的話，有利于社會的穩定與和諧，這是積極的外部效益，反之，就會造成受教育機會的不均等，影響社會的穩定與和諧發展。國家助學貸款的開辦顯示廠積極的外部效益，這些積極效益對政府是不言自明的。在政府層面，小央政府作為國家助學貸款政策出臺的推動者和制定者，負擔了較少的成本，而地方政府作為執行者則必須負擔很高的成本，即地方財政必須拿出相應的配套資金來為助學貸款貼息，也就是說在中央和地方政府之間為推動國家助學貸款政策的執行所負擔的成本是不均衡的，而雙方在國家助學貸款政策的推行當中都獲得了積極的外部效益：社會的和諧發展與穩定。

銀行作為國家助學貸款的發放主體。其利益主要是利息收入，而助學貸款的對象是末走向社會的貧困學生，在國家信用體系不健全的情況下，其貸款本金能否全部收回尚未可知，利息收入更是霧甲看花。很明顯。在開辦國家助學貸款過程中。銀行所得的利益難以得到保證，而自始至終都要負擔著巨大的成本和極高的風險．這是現行國家助學貸款制度所造成的第二個不均衡。銀行方面的數據顯示，全國借貸學牛平均違約率竟然高達20％!如此之高的違約率更是加大了銀行方面的擔心，而國家助學貸款筆數多、金額小、管理成本高，加上對末來學生還貸的預期不高，銀行方面的積極性自然無法提高。

雖然2004年國家助學貸款制度做出了相應調整，引入市場化機制和風險補償金。但從實施的效果來看，仍然存在著許多問題。盡管一些省份的風險補償金比例高達14％以上，比如河南省14％，山西省14．5％，但銀行方面仍然缺乏積極性。原因很簡單，風險補償金雖然在某種程度上對銀行方面做出了一定的補償，但是風險依然很高，比如2004年中標經辦助學貸款的中國銀行，其所得的風險補償金僅為實際發放貸款余額的6％～8％，根據以往20％的違約率汁算，中行仍然有12％一14％的風險需要自身來承擔。

學校是助學貸款過程中銀行和學生的連接者．其利益就是貧困學生通過助學貸款繳納子所欠的各項費用，在一定程度上緩解捉襟見肘的高校財務，然而高校還要為此支付相應的管理成本。比如在2004年助學貸款政策調整之后，高校要為國家助學貸款支付相應的風險補償金．這勢必會加劇高校財務的緊張狀況，乃至造成高校借貸。譬如，某高校2004年國家助學貸款1000萬元，風險補償金比例為14．5％，地方財政和高校各負擔50％，那么高校要拿出7．25萬元風險補償金、而在“河南模式”中，高校幾乎承擔了國家助學貸款管理的絕大部分成本，這也是過去從未有過的。

學生是國家助學貸款政策的最直接的獲益者，通過貸款可以完成在校學業，免除了后顧之憂。而同時作為一個個獨立的個體，其不需要支付任何成本。卻町以獲得最好的收益。

可以看出，在政府、銀行、高校、學生之間利益分配和成本分但是極不均衡的．銀行在付出巨額成本的同時要承擔巨大風險．而其利益卻很難保證，而獲益最多的學生既不需要支付任何成本，國家助學貸款制度本身也對其行為缺乏強有力的約束。因此，國家助學貸款制度要解決的首要問題就是，改變國家助學貸款各個主休之間利益分配和成本分擔嚴重失衡的狀態，提高各方積極性．從根本上解決助學貸款難題。

2．國家助學貸款政策的缺陷之二：政策目標與經營目標矛盾

國家助學貸款是一項政策性較強的貸款，其政策目標是保證不同階層的子女的受教育機會平等，確保家庭經濟困難的學生順利完成學業，保證高校教學秩序的穩定與發展，進而確保全社會的穩定與和諧發展。

而在具體操作環節上，國家助學貸款由商業銀行來操作，這就造成了政策目標與經營目標相背離的矛盾。商業銀行首要考慮的利益最大化，而根據現行國家助學貸款制度，發放貸款對于商業銀行來說必然面臨較大風險。譬如見證人不承擔連帶責任、對惡意逃債的人缺乏有效的約束與懲治機制、學生畢業追蹤難度大、就業壓力大等等使得銀行對貸款十分謹慎；國家助學貸款還存在筆數多而單筆額度小的特點，導致單筆業務辦理成本較高，商業銀行開辦這項業務目前收益不大；另外國家助學貸款屬于個人消費貸款，但其核算并未單獨執行，因此即便是國家助學貸款還貸情況相對較好，那么只要消費信貸整體情況不良仍然會對國家助學貸款產生消極影響。對銀行來講，國家助學貸款是既費力又有風險，難以增加利潤的業務，所以銀行方面的積極性自然難以提高。

2004年國家助學貸款制度調整之后，引入了市場化機制，實行風險補償金制度，由各大商業銀行來竟標，通過風險補償金來彌補商業銀行的收益不足。這項調整在一定程度上解決了商業銀行的經營目標問題，但是這項調整畢竟只是對原先國家助學貸款政策的增補，并未從根本上解決各主體之間利益分配和成本分擔的失衡問題，因此，2005年國家助學貸款在一些省份再次陷入困境。

3．國家助學貸款政策的缺陷之三：政府缺位

就整個社會而言，政府的責任是保證每個人都有平等參與社會競爭的機會，尤其是保證弱勢群體有平等參與的機會，國家助學貸款就是屬于這種性質。國家助學貸款的推行是為了保證貧困學生能夠擁有與其他群體平等的受教育機會，幫助他們順利完成學業，因此，國家助學貸款作為一種具有明顯外部效益的公共物品，政府應該以法律、行政、財政、稅收等多種手段予以綜合保證，但是我們國家在政府擔保國家助學貸款方面做得仍然欠缺，顯然，政府應該承擔更多的責任。

目前，我國主要通過風險補償金制度來保證銀行的利益，而風險補償金由高校和地方財政各出一半。由于目前高校財務狀況普遍較為緊張，承擔風險補償金力不從心，而地方財政能力也各有差異，尤其是西部邊遠省份財政能力本身就差，再要其拿出相應財力來為助學貸款貼息十分困難。而在此過程中，中央政府缺乏強有力的調控手段來為助學貸款的風險提供擔保。由于我國信用評價體系尚未建立，而助學貸款又是無擔保貸款，這樣必然挫傷商業銀行的積極性。而只有政府出面為商業銀行擔保才能從根本上解決問題，當然這不等同于讓政府全部買單。政府缺位實際上是造成我國助學貸款主體之間利益分配和成本失衡的根源，即獲得利益的不負擔成本和風險，而負擔成本和風險的卻很難保證利益。因此，只有在制度設計中由政府來為銀行貸款的風險進行擔保，才能從根本上矯正利益、成本在主體間的嚴重失衡問題，保證助學貸款的順利發展。

二、解決國家助學貸款困境的出路

要使國家助學貸款走出困境，除了要加快建立全國信用評價體系和加強誠信教育之外，最根本的是改革國家助學貸款的制度設計，把國家助學貸款制度設計融入新的要素。

1.政府承擔國家助學貸眾的主要風險

由政府出面為國家助學貸款的風險提供擔保是國外助學貸款先進經驗的總結。在美國，國家助學貸款的風險由州政府和聯邦政府提供雙重擔保，確保了銀行的利益，調動了銀行方面的積極性。這樣就改變了自己發放貸款、自己負擔成本和風險，而利益無法保證的局面，從而有力地推動了助學貸款的開展。因此，中央政府和地方政府應該在資助貧困學生方面負擔更多的責任，可以考慮由地方政府對不良的助學貸款進行擔保，而中央政府可以進行再擔保。一旦出現大學生欠貸不還的情況，可以由政府為貸款銀行提供全額補貼，以確保銀行能夠持續地把助學貸款做下去。這樣就從根本上解決了國家助學貸款各主體的利益、成本失衡問題，保證國家助學貸款的順利開展。

2．建立風險共擔機制

在政府主要承擔貸款風險的條件下，要進行相應的機制創新，充分調動國家助學貸款各個主體之間的積極性，讓高校、銀行及教育主管部門分別承擔一定的責任，調整不同主體之間利益及成本的分配和分擔，優化助學貸款各主體之間的關系，共同分擔還貸的風險，保證貸款的回收。

在這方面“河南模式”為我們提供了很好的借鑒。開發銀行河南分行負責助學貸款的劉浩處長說，“風險對誰都是一樣的，關鍵在于機制創新，我們同意用本來作為我們收入的風險金建立對高校的獎懲機制，就是為了調動各方的積極性。”其風險共擔機制的具體內容是指，每筆貸款到期后，如某高校的貸款違約額低于14％的風險補償金，差額部分甚至風險金的全部將返還高校作為獎勵；如貸款違約額高于14％的風險補償金數額時，不足部分由高校、開行和省教育貸款管理中心分別按照50％、40％、10％的比例予以承擔，以示懲罰。“河南模式”讓高校從以前的“第三方”轉變為“管理者”，高校承擔起管理責任，而銀行則從機制上給予補償，獎優罰劣。在高校積極性提高后，將高校對學生的管理優勢和銀行對資金的管理優勢結合，可以有效降低貸款的回收風險，銀行最擔心的問題得到解決。

“河南模式”中國家開發銀行的介入還在很大程度上解決了政策目標和經營目標不一致的矛盾。國家開發銀行作為政策性銀行，有責任解決社會發展中的一些“瓶頸”問題。2005年，國家開發銀行山西省分行已經與山西省學生貸款管理中心合作，為全省二十多所高校發放了一億多元的貸款。

3．延長貸款的還貸期限，改革貸款方式

目前國家助學貸款采用的是從畢業后1到2年開始還款，6年內還清的做法，但是與國外相比，我們還貸的期限仍然偏短。考慮到目前的就業形勢，很多畢業生一時難以找到工作，即便是找到了工作的，由于薪酬水平的限制，剛開始畢業時也沒有力量來還貸。銀行要考慮到畢業生所面臨的現實處境，靈活地采取措施，可以考慮在助學貸款的還貸期限進一步延長。另外，生源地助學貸款應該予以鼓勵，由學生生源地銀行給予學生發放貸款，由學校審核后給予貸款銀行以財政貼息，這樣避免了學生因畢業后去其他地區工作而不還貸款的情況。

4．建立學生失信懲罰機制

學生在國家助學貸款過程中是屬于獲利最直接，負擔成本最小的一個，因此必須在助學貸款制度上建立失信懲罰機制，以便強化學生在助學貸款過程中的責任意識。目前，人民銀行的個人征信系統數據庫即將開通，要利用這個契機，在國家助學貸款制度設計上建立失信懲罰機制。對于違約學生，要將其記錄在案，一方面通過報紙、網絡等媒體公布其相關信息，另一方面就是通過個人征信系統，對于類似違約學生，商業銀行不再向其發放任何形式的貸款，以此督促貸款學生早日還貸。