非法占用耕地現(xiàn)象透視

我國(guó)耕地連年大幅度下降，人多地少的矛盾日益突出，已經(jīng)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的嚴(yán)重制約因素。究其根源，有法不依，違法征用、占用土地是一個(gè)重要原因。有鑒于此，國(guó)家先后出臺(tái)或修改了《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等法律、法規(guī)，并將非法占用耕地和徇私舞弊非法批準(zhǔn)征用、占用耕地等行為納入刑法調(diào)整范疇。但實(shí)際效果怎樣呢？現(xiàn)實(shí)中違法占地、非法批準(zhǔn)征用、占用土地的問(wèn)題仍然十分嚴(yán)重。在此，筆者結(jié)合近期自己辦理的此類(lèi)案件和調(diào)查的情況談些認(rèn)識(shí)。

表現(xiàn)形式及特點(diǎn)

1、非法批準(zhǔn)征用、占用土地主要表現(xiàn)為地方政府領(lǐng)導(dǎo)有法不依，越權(quán)批地、違法批地，或者未批先占，邊占邊報(bào)批。其主體主要是各級(jí)基層地方政府。

2、基層土地行政主管部門(mén)執(zhí)法難。在地方政府非法批準(zhǔn)征地占地時(shí)，土地主管部門(mén)不及時(shí)積極查處，依法制止，甚而還積極配合地方政府違法占地。

3、非法批準(zhǔn)征用、占用土地案的舉報(bào)少、受理少、立案查處更少。多年來(lái)，我們未接到一封個(gè)人和單位舉報(bào)非法批準(zhǔn)征用、占用土地的信件，也未收到其他信訪、紀(jì)檢、監(jiān)察移交的舉報(bào)信件，所辦理的案件都是在辦案中了解到的。立案查處的，至今全市尚無(wú)。

4、非法批準(zhǔn)征用、占用的土地主要是用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)，招商引資辦企業(yè)。在調(diào)查中，除一起案件外，其余均是因招商引資建廠房、辦企業(yè)而非法批準(zhǔn)征用、占用土地。

形成原因

1、地方政府土地利用總體規(guī)劃編制草率，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，前瞻性差，不科學(xué)，是導(dǎo)致非法批準(zhǔn)征用、占用土地的前提性原因。

根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，國(guó)土整治和資源環(huán)境保護(hù)的要求，土地供給能力以及各項(xiàng)建設(shè)對(duì)土地的需求，組織編制土地利用總體規(guī)劃，土地利用的總體規(guī)劃期限一般為十五年。但是各地在編制土地利用總體規(guī)劃時(shí)，前瞻性差、統(tǒng)籌性差，土地利用率低。建設(shè)用地零碎分散，縣區(qū)分散到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)分散到各村社，調(diào)查中，某投資商欲在一集鎮(zhèn)邊上選址建廠，該處交通便宜，水資源、人力資源豐富，但就是沒(méi)有納入規(guī)劃區(qū)，沒(méi)有建設(shè)用土指標(biāo)，而該鎮(zhèn)的建設(shè)用地指標(biāo)卻被分散到10余個(gè)偏僻小村，因此，為了招商引資建企業(yè)只好非法批準(zhǔn)占地。由于不在建設(shè)規(guī)劃內(nèi)用地，就涉及占用耕地且主要是基本農(nóng)田。根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，凡是征用基本農(nóng)田，就應(yīng)報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，而報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)條件嚴(yán)、時(shí)間長(zhǎng)，不易被批準(zhǔn)。則根據(jù)《土地管理法》調(diào)整土地利用總體規(guī)劃。根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃的批準(zhǔn)和修改均可由省級(jí)人民政府授權(quán)的設(shè)區(qū)的市、直治州人民政府決定，縣區(qū)的則應(yīng)報(bào)省自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。但實(shí)際操作中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃的修改也往往由省級(jí)人民政府決定，先由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府向縣級(jí)人民政府請(qǐng)示，縣級(jí)人民政府轉(zhuǎn)交給本縣土地行政管理部門(mén)審查，土地主管部門(mén)審查后，交縣級(jí)人民政府審簽，縣級(jí)人民政府審簽后，又按此程序報(bào)市，市再報(bào)省。等文件批下來(lái)，快則三、五個(gè)月，慢則一年、二年，投資商是無(wú)法等的。因此，大多數(shù)地方政府都先同意投資商用地，然后再慢慢辦理報(bào)批手續(xù)。批準(zhǔn)修改土地利用總體規(guī)劃流程的繁復(fù)與現(xiàn)實(shí)需要的快捷之間的矛盾，是造成非法批準(zhǔn)征用、占用土地的一個(gè)直接原因。而且，前瞻性差、不合理、不科學(xué)的規(guī)劃，也是導(dǎo)致投資商選址分散的重要因素。

2、對(duì)非法批準(zhǔn)征用、占用和非法占用土地的單位和個(gè)人查處不力，是導(dǎo)致非法批準(zhǔn)征用、占用土地的重要原因

非法批準(zhǔn)征用、占用的土地主要用于投資建廠發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，因此，有關(guān)機(jī)關(guān)在查處過(guò)程中，都會(huì)遇到來(lái)自管理體制、領(lǐng)導(dǎo)和法律上的障礙。土地行政主管部門(mén)對(duì)非法批準(zhǔn)征用、占用土地的行為負(fù)有查處的職責(zé)，但非法批準(zhǔn)征用、占用土地的行為幾乎都是政府行為，土地主管部門(mén)在維護(hù)《土地管理法》的正確統(tǒng)一實(shí)施和服從地方黨委政府領(lǐng)導(dǎo)，服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，取舍很艱難，但幾乎都選擇了后者。檢察機(jī)關(guān)也肩負(fù)監(jiān)督《土地管理法》統(tǒng)一實(shí)施，查處非法批準(zhǔn)征用、占用土地犯罪的重任，但現(xiàn)實(shí)中，檢察機(jī)關(guān)也把位置擺在服務(wù)地方工作大局，服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，且在辦理此類(lèi)案件中，還有來(lái)自方方面面的壓力。而且，刑法條文規(guī)定，非法批準(zhǔn)征用、占用土地犯罪必須有徇私情節(jié)，如何認(rèn)識(shí)徇私（為地方利益、小集體利益是否是徇私）又無(wú)司法解釋，如果按濫用職權(quán)罪處理，此類(lèi)案件的損失又難以確定，因此，很難操作。查處不力的現(xiàn)實(shí)助長(zhǎng)了非法批準(zhǔn)征用、占用土地情況的發(fā)生發(fā)展。

3、領(lǐng)導(dǎo)依法行政觀念淡薄是導(dǎo)致非法批準(zhǔn)征用、占用土地的又一重要原因

在調(diào)查中，某鎮(zhèn)為招商引資興辦企業(yè)，很迅速地同村民委員會(huì)簽訂協(xié)議，租用基本農(nóng)田20余畝，在此過(guò)程中根本無(wú)一領(lǐng)導(dǎo)提出是否需要辦理有關(guān)征地手續(xù)，直到土地主管部門(mén)發(fā)停工通知才意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題。有的地方，土地管理部門(mén)人員提出要辦理好有關(guān)手續(xù)才能施工，領(lǐng)導(dǎo)則不以為然，認(rèn)為是為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，手續(xù)可辦可不辦，至少可以邊施工，一邊辦手續(xù)。甚至和土地管理部門(mén)人員發(fā)生矛盾，指責(zé)他們不服從領(lǐng)導(dǎo)，不支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

4、經(jīng)濟(jì)落后，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低，農(nóng)業(yè)對(duì)財(cái)政貢獻(xiàn)小是導(dǎo)致非法批準(zhǔn)征用、占用土地的深層次原因

作為西部地區(qū)的縣、市，多半是經(jīng)濟(jì)比較落后的農(nóng)業(yè)縣、市，地形復(fù)雜，生產(chǎn)手段落后，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，財(cái)政吃緊，地方領(lǐng)導(dǎo)感受最深，也最需要的就是“錢(qián)”，但“無(wú)工不富”。領(lǐng)導(dǎo)的思路也就定位在如何大力發(fā)展企業(yè)，增加財(cái)政收入上，這一點(diǎn)在農(nóng)村稅費(fèi)改革后尤為突出。因此，只要是為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為了地方增收，當(dāng)然也為了人民的富裕，占土地修工廠自然是大力支持的。許多地方機(jī)關(guān)都有招商引資任務(wù)，商機(jī)一到，要優(yōu)惠給優(yōu)惠，要土地給土地。在諸多矛盾方面，把目前利益，把增加財(cái)政收入放在了首位，而把土地、資源、環(huán)境等放在了后面。同時(shí)，農(nóng)民對(duì)非法批地占地的情況不了解，難以監(jiān)督，且即便知道是非法占地，也會(huì)積極配合非法批準(zhǔn)占地部門(mén)工作，而不會(huì)舉報(bào)，因?yàn)樽约业牡乇徽迹蜁?huì)有各種補(bǔ)償、賠償，同時(shí)，被占地被用著建企業(yè)后，還會(huì)增加就業(yè)機(jī)會(huì)，增加收入，至于土地被占，或環(huán)境被污染，一般不會(huì)考慮。

幾點(diǎn)建議

1、加強(qiáng)宣傳土地管理法律法規(guī)，所有公民特別是各級(jí)地方領(lǐng)導(dǎo)要充分認(rèn)識(shí)到我國(guó)的國(guó)情和土地資源的寶貴。

我國(guó)的人均耕地僅1.59畝，不足世界人均數(shù)的43%。吃飯問(wèn)題的壓力也并不因近年的發(fā)展而減輕，因此，國(guó)家把十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地作為我國(guó)的基本國(guó)策。任何單位和個(gè)人都有義務(wù)遵守土地管理法律、法規(guī)，有權(quán)且有義務(wù)對(duì)違反土地管理法律、法規(guī)的行為提出檢舉和控告。

1、提高土地利用率，合理規(guī)劃，節(jié)約用地，把保護(hù)耕地和

發(fā)展經(jīng)濟(jì)統(tǒng)一起來(lái)。

地方在編制土地利用總體規(guī)劃中，要結(jié)合本地區(qū)發(fā)展的實(shí)際，堅(jiān)持“在保護(hù)中開(kāi)發(fā)，在開(kāi)發(fā)中保護(hù)”的方針。依靠科技進(jìn)步和科學(xué)管理，合理有效地統(tǒng)籌安排建設(shè)用地，提高土地利用率。這是解決好保護(hù)耕地和辦企業(yè)發(fā)展經(jīng)濟(jì)之間矛盾的關(guān)鍵。

3、國(guó)家政策應(yīng)向西部地區(qū)傾斜，包括建設(shè)用土指標(biāo)、復(fù)墾資金投入力度以及國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，促進(jìn)西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)民富裕。

根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，各省、自治區(qū)、直轄市劃定的基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的百分之八十以上。我國(guó)土地利用總體規(guī)劃是從97年開(kāi)始的，那時(shí)，東西部地區(qū)間發(fā)展的差距很大。因此，在制定土地利用總體規(guī)劃時(shí)，特別是在西部大開(kāi)發(fā)中將東西部地區(qū)置于同一起跑線上，對(duì)西部地區(qū)來(lái)說(shuō)不太公平。西部地區(qū)要發(fā)展，必須大力發(fā)展工業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，鞏固和發(fā)展農(nóng)業(yè)，因此，國(guó)家應(yīng)在建設(shè)項(xiàng)目、資金、建設(shè)用土指標(biāo)和土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)資金的投入力度上向西部?jī)A斜，同時(shí)也要加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，使地方不致因“窮”而亂占地、濫建“三小”企業(yè)，或其他國(guó)家嚴(yán)禁建企業(yè)，以犧牲資源和環(huán)境為代價(jià)，增加財(cái)政收入。

4、加大查處非法批準(zhǔn)征用、占用土地案件的工作力度。

（1）實(shí)現(xiàn)土地主管部門(mén)的垂直領(lǐng)導(dǎo)，或試行委派國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察專員制度，加強(qiáng)監(jiān)督和管理。（2）地方黨委政府和土地行政主管部門(mén)、公安、司法機(jī)關(guān)要形成查處合力。土地管理部門(mén)尤其要與紀(jì)檢、監(jiān)察、公安、司法機(jī)關(guān)建立協(xié)同作戰(zhàn)的工作程序和制度。（3）檢察機(jī)關(guān)要切實(shí)履行好查處瀆職犯罪的職責(zé)，加大力度。

5、強(qiáng)化依法行政觀念，促進(jìn)地方黨委政府和國(guó)土管理部門(mén)依法使用和管理土地意識(shí)的提高。

依法行政是國(guó)家對(duì)所有行政管理部門(mén)的根本要求，法律法規(guī)是管根本，管長(zhǎng)遠(yuǎn)，管全局的，只有加強(qiáng)法治建設(shè)，全面推進(jìn)依法行政，才能更好地實(shí)現(xiàn)執(zhí)政為民，才能實(shí)現(xiàn)整體與局部，當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，才能實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的持續(xù)、快速、健康發(fā)展，也才能管理好、使用好寶貴的土地資源，杜絕非法批準(zhǔn)征用、占用土地情況的發(fā)生。