怎么減？減什么？

農(nóng)業(yè)是WTO新一輪談判的核心內(nèi)容，但2004年7月達(dá)成的框架協(xié)議仍然沒有回答農(nóng)產(chǎn)品市場準(zhǔn)入中最關(guān)鍵的兩個(gè)問題——

被稱作“7月一攬子”的WTO多哈回合談判框架文件《多哈工作計(jì)劃》使多邊貿(mào)易體制各方緊鎖幾年的眉頭得以一時(shí)舒展。確實(shí)，框架文件至少表明一切都還在向前走，快慢不論。它對2001年啟動(dòng)以來的WTO新一輪談判各議題進(jìn)行了梳理，確定了下階段談判的主要內(nèi)容。因此，對它的樂觀評(píng)價(jià)認(rèn)為它是下階段模式談判的“路線圖”。

但是，仔細(xì)考量，框架協(xié)議仍是一個(gè)平衡的初步結(jié)果，它在很多方面仍有大量的模糊之處。這種模糊在農(nóng)業(yè)市場準(zhǔn)入問題上體現(xiàn)得尤其明顯。眾所周知，市場準(zhǔn)入是農(nóng)業(yè)談判“三大支柱”(市場準(zhǔn)入、出口競爭、國內(nèi)支持)之一，而農(nóng)業(yè)又是新一輪談判的核心內(nèi)容。框架協(xié)議仍然無法清晰回答農(nóng)產(chǎn)品市場準(zhǔn)入問題中最關(guān)鍵的兩個(gè)問題：怎么減？減什么？

怎么減？框架協(xié)議給了一個(gè)關(guān)鍵詞：分層公式?？墒?，它只是一個(gè)“詞”而己，協(xié)議中并沒有這個(gè)公式的具體內(nèi)容。減什么？協(xié)議也只是重復(fù)了多哈授權(quán)的內(nèi)容：“實(shí)質(zhì)性改善市場準(zhǔn)入”，并沒有對“實(shí)質(zhì)性”作出明確界定。

要對這兩個(gè)問題作出大致的判斷，需要先回顧一下烏拉圭回合談判中的相關(guān)內(nèi)容

由于農(nóng)業(yè)在各成員經(jīng)濟(jì)中的特殊地位，WTO以前的多邊貿(mào)易體制GATT一直沒有將國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易納入多邊規(guī)則的有效管理。它導(dǎo)致了國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的高度扭曲和成員間貿(mào)易戰(zhàn)頻發(fā)。在1986年啟動(dòng)烏拉圭回合談判時(shí)，成員一致同意將農(nóng)業(yè)作為談判的重要內(nèi)容。經(jīng)過艱苦的討價(jià)還價(jià)，最終達(dá)成了《農(nóng)業(yè)協(xié)定》，成為1995年實(shí)施的《烏拉圭回合協(xié)議》的一個(gè)重要組成部分。

《農(nóng)業(yè)協(xié)定》就農(nóng)業(yè)問題的三大支柱制訂了規(guī)則，在市場準(zhǔn)入問題上更是取得了兩個(gè)重要成果：一是關(guān)稅化，即將所有市場準(zhǔn)入的邊境措施統(tǒng)一成關(guān)稅措施，完成了工業(yè)品都沒有完成的任務(wù)；二是就削減關(guān)稅水平達(dá)成了一致，即從1995年起發(fā)達(dá)成員6年內(nèi)將農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅平均削減36%，每個(gè)稅號(hào)至少削減15%，發(fā)展中成員10年平均削減24%，每個(gè)稅號(hào)至少削減10%。但是，烏拉圭回合在農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易自由化方面也留下了很多仍待解決的問題。一是成員關(guān)稅水平偏高，實(shí)施期結(jié)束后的世界農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅平均水平仍高達(dá)62%，遠(yuǎn)高于工業(yè)品。一些成員承諾的關(guān)稅約束水平阻礙了貿(mào)易，其進(jìn)口時(shí)使用的實(shí)施稅率常低于約束水平，形成了所謂“水分”。二是非從價(jià)稅、關(guān)稅高峰、關(guān)稅升級(jí)等現(xiàn)象大量存在，形成了保護(hù)。另外，關(guān)稅化后的一些其他貿(mào)易措施使成員、特別是能力較強(qiáng)的發(fā)達(dá)成員有了新的保護(hù)手段。

新一輪農(nóng)業(yè)談判的任務(wù)就是解決上述問題。即根據(jù)多哈授權(quán)，要“實(shí)質(zhì)性改善市場準(zhǔn)入”。那么，框架協(xié)議在這方面能有多大作為呢？

要對框架協(xié)議農(nóng)產(chǎn)品市場準(zhǔn)入問題作出大致的判斷，還需要我們回顧一下新一輪談判以來各方提出的削減方案

使用瑞士公式削減。瑞士公式是GATT東京回合談判時(shí)瑞士提出的工業(yè)品關(guān)稅削減公式，公式形式 t1=α×t0/(a+t0)，其中，t1是削減后的稅率，α為削減的系數(shù)，t0是基礎(chǔ)稅率。美國在談判初期提出此公式，并提出削減系數(shù)α為25。這是一個(gè)雄心勃勃的提案，按之削減意味著削減后的關(guān)稅水平將在25%以下，且高稅多減，低稅少減。它反映了美國在自身關(guān)稅水平低的情況下希望進(jìn)一步打開其他成員農(nóng)產(chǎn)品市場的要求。出口實(shí)力較強(qiáng)的凱恩斯集團(tuán)也支持這一方案。應(yīng)該說，這一方案是最能體現(xiàn)多哈授權(quán)的，是一個(gè)頗為理想化的提議。

使用烏拉圭回合公式削減。即只規(guī)定平均削減水平和單一稅號(hào)最低削減水平兩個(gè)系數(shù)。這一削減方式靈活性強(qiáng)，既不能做到高稅多減和低稅少減，也無法有效解決關(guān)稅高峰、關(guān)稅升級(jí)等問題。歐盟、日本等成員在談判初期提出這一提案。這一方案離多哈授權(quán)的要求是比較遠(yuǎn)的。

有意思的是，從談判立場上講，瑞士反對瑞士公式，而烏拉圭反對烏拉圭回合公式。因此，在談判氣氛緊張時(shí)，成員發(fā)言時(shí)往往拿公式名稱開玩笑，甚至進(jìn)一步提議改變這些約定俗成的術(shù)語，以期創(chuàng)造一個(gè)相對輕松的氛圍。

哈賓森公式。這是農(nóng)業(yè)談判特會(huì)前主席哈賓森在2003年初提出的方案?；痉椒ㄊ菍⒊蓡T關(guān)稅按照不同水平分層，每層按烏拉圭回合公式用不同系數(shù)削減。它既不像瑞士公式那樣激進(jìn)，又限制了烏拉圭回合公式過大的靈活性，應(yīng)該說是一個(gè)合理成份較多的公式。但由于提出的時(shí)機(jī)不合適，沒有得到成員的廣泛支持。

混合公式。這是美歐在2003年8月提出的方案。基本方法是將關(guān)稅的一部分用瑞士公式削減，其余部分使用烏拉圭回合公式削減。它是美歐妥協(xié)的產(chǎn)物，照顧了雙方的基本利益。而發(fā)展中成員經(jīng)過研究，認(rèn)為由于關(guān)稅結(jié)構(gòu)的不同，它對實(shí)質(zhì)性削減美歐的關(guān)稅水平幾乎毫無作用，卻可能導(dǎo)致發(fā)展中成員作出更大的實(shí)質(zhì)性削減。這個(gè)公式一經(jīng)提出，理所當(dāng)然地遭到其他成員的一致反對。

市場準(zhǔn)入問題各方立場的分歧實(shí)際上反映了各國農(nóng)產(chǎn)品不同的競爭力水平和對農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易流向的關(guān)注差異。是出還是進(jìn)？是攻還是守？不同的回答意味著不同的選擇。而解決市場準(zhǔn)入問題的難度可以想象。正是這樣的難度使得框架協(xié)議的相關(guān)內(nèi)容十分籠統(tǒng)。

那么，框架協(xié)議到底在改善市場準(zhǔn)入問題上能夠有多少作為，在怎么減和減什么這兩個(gè)問題上能夠給出什么樣的答案呢？這取決于下一步談判的具體進(jìn)展。確定進(jìn)一步削減的方式至少需要在以下幾個(gè)方面找到進(jìn)一步明確的方案。

關(guān)稅簡化，即非從價(jià)稅的轉(zhuǎn)換。解決這個(gè)問題是使用單一方式用公式進(jìn)行削減的前提。按照WTO的統(tǒng)計(jì)，目前有34個(gè)成員(歐盟、瑞士-列支敦士敦分別算作1個(gè)成員)使用非從價(jià)稅。非從價(jià)稅的使用使得稅率水平缺少透明度，其保護(hù)水平隨著國際市場價(jià)格、貿(mào)易量等要素的變化而不確定。這也使不同的機(jī)構(gòu)會(huì)對一個(gè)國家的關(guān)稅平均水平有著不同的結(jié)論：在轉(zhuǎn)換中使用了不同的方法。下一步談判達(dá)成的轉(zhuǎn)換方法如不能反映實(shí)際保護(hù)水平，在這樣的轉(zhuǎn)換基礎(chǔ)上進(jìn)行的削減可能達(dá)不到降低保護(hù)水平的效果。

如何分層。由于各成員關(guān)稅水平和關(guān)稅結(jié)構(gòu)存在著很大差異，如何分層是很關(guān)鍵的一個(gè)問題。框架協(xié)議中也有這樣的表述。將關(guān)稅按照不同的水平分成幾個(gè)波段、每個(gè)波段如何確定及跨幅大小、如何解決波段分水嶺上下鄰近的稅號(hào)水平相近削減結(jié)果差異很大的問題(如確定80%為一個(gè)波段分水嶺，關(guān)稅分別為81%和79%的稅號(hào)可以面臨著程度極為不同的削減水平，削減后的結(jié)果甚至可能導(dǎo)致與削減前保護(hù)水平相反的保護(hù)水平)，等等，這些都是需要在談判中認(rèn)真對待的問題。

用什么方法減。盡管是分層公式，但落實(shí)到具體每個(gè)波段，還是有一個(gè)用什么公式和用什么系數(shù)進(jìn)行削減的問題。為了與多哈授權(quán)保持一致，最終談成的方法應(yīng)該既能夠保證一定意義上的實(shí)質(zhì)性削減，又能夠給成員一定的靈活性。

如何處理敏感產(chǎn)品?？蚣軈f(xié)議中敏感產(chǎn)品從含義上講是一個(gè)全新的概念，盡管這個(gè)名稱并不是新的。它是歐盟、日本等發(fā)達(dá)成員拿到的實(shí)惠，使它們有對一些產(chǎn)品維持一定保護(hù)水平的手段。如何定義和對敏感產(chǎn)品關(guān)稅進(jìn)行削減是談判的要點(diǎn)。關(guān)鍵是最終的談判結(jié)果形成的保護(hù)水平能否為大家接受，一些成員如果利用敏感產(chǎn)品形成了實(shí)際上的市場封閉，這顯然是與多哈授權(quán)相違背的。

如何解決關(guān)稅配額管理和擴(kuò)大問題。這是烏拉圭回合關(guān)稅化的產(chǎn)物。發(fā)達(dá)成員應(yīng)該對世界農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易自由化做出貢獻(xiàn)，在這兩個(gè)問題上顯示靈活性，實(shí)質(zhì)性改善發(fā)展中成員相關(guān)產(chǎn)品進(jìn)入的機(jī)會(huì)。而對發(fā)展中成員而言，由于一些谷物類農(nóng)產(chǎn)品的商品率低，產(chǎn)出的絕大部分由生產(chǎn)者自己使用，并未進(jìn)入流通，更不要說貿(mào)易。因此，一些發(fā)展中成員要求不再擴(kuò)大關(guān)稅配額量是合理的，即使擴(kuò)大，也應(yīng)該有別于發(fā)達(dá)成員，將國內(nèi)商業(yè)消費(fèi)量而不是國內(nèi)消費(fèi)量作為進(jìn)一步擴(kuò)大時(shí)的計(jì)算基礎(chǔ)是比較符合實(shí)際的。

特殊保障措施問題。農(nóng)產(chǎn)品特殊保障措施(SSG)也是關(guān)稅化的產(chǎn)物，其目的是為了鼓勵(lì)成員關(guān)稅化，保證成員產(chǎn)品關(guān)稅化后不會(huì)因保護(hù)水平可能的下降而受到進(jìn)口沖擊。實(shí)際操作中SSG有被濫用的趨勢。烏拉圭回合實(shí)施已10年，發(fā)達(dá)成員已有足夠的時(shí)間對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行調(diào)整。因此發(fā)展中成員要求發(fā)達(dá)成員不再享受這一條款是可以理解的，但框架協(xié)議把結(jié)論留給了下一步談判。

特殊產(chǎn)品和特殊保障機(jī)制問題。這是以印尼為首的發(fā)展中國家堅(jiān)持的成果。它為發(fā)展中成員對關(guān)系國計(jì)民生的產(chǎn)品采取必要的保護(hù)提供了手段，也是發(fā)展回合對發(fā)展中成員特殊差別待遇的具體體現(xiàn)。但如何定義、產(chǎn)品范圍、怎么保護(hù)等都是下一步談判中發(fā)展中成員需要解決的問題，預(yù)計(jì)發(fā)達(dá)成員會(huì)在這一問題上有較高要價(jià)，提出較嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。

其他問題。其他需要進(jìn)一步明確的還包括關(guān)稅升級(jí)、熱帶農(nóng)產(chǎn)品、停止種植非法作物等問題，還有一個(gè)需要在三大支柱上都有所體現(xiàn)的棉花自由化問題。

最后，對我們中國而言，還有一個(gè)新成員問題。它對于我們的重要性不容置疑。由于我們在加入過程中作出的實(shí)質(zhì)性貢獻(xiàn)，我們關(guān)于新成員的要求是理直氣壯的，也在框架中較好地得到了反映。如何進(jìn)一步在下一步談判中得到具體體現(xiàn)，是包括中國在內(nèi)的新成員需要共同努力的任務(wù)。

回到文初提出的問題，由于框架協(xié)議是各方妥協(xié)后都能夠接受的結(jié)果，在農(nóng)產(chǎn)品市場準(zhǔn)入這個(gè)問題上，框架協(xié)議還稱不上“路線圖”，充其量只能是“方向標(biāo)”。怎么減？現(xiàn)在的判斷是最后談成的削減方法應(yīng)該有一定的雄心水平，又會(huì)有一定的靈活性。減什么？最后的結(jié)果可能會(huì)減掉一些阻礙貿(mào)易的成份，當(dāng)然會(huì)有一些水分。進(jìn)展如何，取決于各方在這一議題、三大支柱乃至整個(gè)新一輪談判所有議題上的艱苦博弈。

本質(zhì)上講，大多數(shù)人都是理想主義者，但生活中大多數(shù)人又不得不有現(xiàn)實(shí)主義的生活態(tài)度。自由貿(mào)易固然好，但我們追求的只能是貿(mào)易不斷自由化的進(jìn)程。這是一種取舍，也是多邊貿(mào)易體制的價(jià)值所在。

(作者單位：商務(wù)部世貿(mào)司農(nóng)業(yè)處)