構(gòu)建新型鄉(xiāng)村關(guān)系路徑選擇芻議

［摘要］村民自治制度實(shí)施以后，中國農(nóng)村新型鄉(xiāng)村關(guān)系得以建立。但現(xiàn)實(shí)的運(yùn)作與法制理念還有一定的差距，這需要探討構(gòu)建雙向互動(dòng)的新型鄉(xiāng)村關(guān)系路徑選擇。

［關(guān)鍵詞］新型鄉(xiāng)村關(guān)系路徑選擇

根據(jù)新的制度安排，中國鄉(xiāng)村關(guān)系發(fā)生了根本改變，但鄉(xiāng)村關(guān)系中運(yùn)作主體的運(yùn)作過程、運(yùn)作模式和制度理念與新時(shí)期農(nóng)村工作的要求尚有較大差距。構(gòu)建雙向互動(dòng)的理想的鄉(xiāng)村關(guān)系模式，不僅需要對(duì)鄉(xiāng)和村這兩個(gè)主體進(jìn)行分析，而且需要放在全國的大環(huán)境中進(jìn)行分析；不僅需要從現(xiàn)實(shí)層面而且需要從制度層面探討構(gòu)建新型鄉(xiāng)村關(guān)系的路徑選擇。

一、鄉(xiāng)村關(guān)系的歷史沿革

在長(zhǎng)期的歷史過程中，中國農(nóng)村的基本制度體系沒有實(shí)質(zhì)性變化，即主要依靠國家自上而下延伸的保甲制和農(nóng)村內(nèi)生權(quán)勢(shì)人物的影響共同治理農(nóng)村^①。國家的實(shí)體性權(quán)力沒有直接下沉到鄉(xiāng)村，“紳士階層在相當(dāng)于現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的范圍內(nèi)充當(dāng)社區(qū)領(lǐng)袖的角色，而村級(jí)權(quán)力則分散在沒有功名的中小地主、會(huì)社首領(lǐng)、主姓族長(zhǎng)和牌頭甲長(zhǎng)手中”^②，鄉(xiāng)村的自我管理與國家管理處于同構(gòu)狀態(tài)。

１９４９年以后，中國共產(chǎn)黨對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行了一系列改造，最為突出的是通過人民公社體制將政權(quán)延伸到鄉(xiāng)村社會(huì)中，完成了政治的一體化。人民公社體制是國家自上而下統(tǒng)一安排的農(nóng)村治理體制，實(shí)行上下級(jí)科層制組織和管理，鄉(xiāng)村（公社和生產(chǎn)大隊(duì)）兩者之間在體制上不存在雙向影響的互動(dòng)關(guān)系。

二十世紀(jì)八十年代村民自治制度的推行，是國家實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的有效治理和整合的一種新的方式，是一個(gè)迂回曲折的社會(huì)轉(zhuǎn)型過程。隨著村民自治制度的推行，我國鄉(xiāng)村關(guān)系發(fā)生了變化。《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《村組法》）對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的權(quán)力關(guān)系及法律地位作出了新的規(guī)定：鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為新的國家基層政權(quán)，依法行政；村民委員會(huì)作為村民自治組織，依法自治。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村之間在法律上不再是行政上的上下級(jí)關(guān)系和直接的“領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”，而是“指導(dǎo)關(guān)系”。鄉(xiāng)和村得以建構(gòu)一種相向互動(dòng)關(guān)系。

二、構(gòu)建新型鄉(xiāng)村關(guān)系之必要性

完善村民自治，構(gòu)建新型鄉(xiāng)村關(guān)系是發(fā)展社會(huì)主義民主的重要內(nèi)容，是密切黨群干群關(guān)系的有效途徑。但應(yīng)該看到，一些地方在工作中還存在著一些問題，與農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定的新形勢(shì)新任務(wù)不相適應(yīng)，在一定程度上影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。

新的形勢(shì)要求高度重視農(nóng)村基層民主建設(shè)。加強(qiáng)農(nóng)村基層民主建設(shè)，是農(nóng)村全面建設(shè)小康社會(huì)的一項(xiàng)重要任務(wù)。加強(qiáng)農(nóng)村基層民主建設(shè)和根據(jù)法律的要求構(gòu)建新型鄉(xiāng)村關(guān)系，是貫徹“三個(gè)代表”重要思想在農(nóng)村的生動(dòng)體現(xiàn)，是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和改革開放的客觀需求，是維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的重要保證，是實(shí)施依法治國方略的基礎(chǔ)工程，是社會(huì)主義政治文明的重要組成部分。確保農(nóng)村基層民主建設(shè)落到實(shí)處，努力開創(chuàng)農(nóng)村基層民主建設(shè)的新局面，是實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)這一宏偉目標(biāo)的必然要求。

“強(qiáng)行政、弱自治”的鄉(xiāng)村關(guān)系格局及其矛盾要求構(gòu)建新型鄉(xiāng)村關(guān)系。這一矛盾表現(xiàn)為：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)隨意撤換、任命村委會(huì)成員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往通過指定候選人的方式直接任命村主任或村委會(huì)成員；對(duì)當(dāng)選的村委會(huì)成員不滿時(shí)，則通過成立新的村務(wù)管理委員會(huì)、聯(lián)村片長(zhǎng)等方式，取代民選的村委會(huì)；若當(dāng)選的村委會(huì)成員不是意中人或稍稍觸動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)利益，就用行政命令的方式隨意調(diào)整和撤換。二是行政干預(yù)過多。村里公共決策的制定與執(zhí)行被鄉(xiāng)鎮(zhèn)所控制，村組織的自主性極為有限。分散的農(nóng)戶與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部之間信息、權(quán)力和資源不對(duì)稱，農(nóng)民的根本利益因缺乏有效的組織保護(hù)而屢遭侵犯。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)工作指導(dǎo)存在滯后性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍按照舊體制的慣性，依靠行政命令、強(qiáng)制動(dòng)員等非經(jīng)濟(jì)手段開展工作，難以給村民提供有效服務(wù)，進(jìn)而難以幫助村民發(fā)展經(jīng)濟(jì)。國家權(quán)威基礎(chǔ)被削弱，干群關(guān)系趨于緊張，使各種傳統(tǒng)權(quán)威得以復(fù)興，并填補(bǔ)出現(xiàn)的政治真空。這極不利于農(nóng)村社會(huì)的政治穩(wěn)定。

村組織和村干部作為“當(dāng)家人”和“代理人”雙重角色的錯(cuò)亂要求構(gòu)建新型鄉(xiāng)村關(guān)系。村民自治組織是村級(jí)治理的主體。村民推選村干部是為了維護(hù)自身的利益，村民對(duì)村級(jí)公共權(quán)力的期望主要集中在兩個(gè)方面：一是希望村干部帶領(lǐng)村民致富，即發(fā)揮發(fā)展性功能；二是希望村干部抵制來自上級(jí)的不合理負(fù)擔(dān)，即發(fā)揮保護(hù)性功能。村組織承擔(dān)的行政事務(wù)過多，難以及時(shí)有效地處理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，就勢(shì)必影響整個(gè)村的發(fā)展，也難以發(fā)揮上述的兩大功能。有些村干部還把行政官僚的套式不自覺地移到村級(jí)管理中來。村級(jí)組織服務(wù)功能的缺乏惡化了干群關(guān)系，削弱了村民的認(rèn)同感，影響了黨的路線方針政策和國家法律法令在農(nóng)村的貫徹執(zhí)行。角色定位不準(zhǔn)確還表現(xiàn)在對(duì)村民自治的錯(cuò)誤理解上。一方面，一些村委會(huì)和村民出現(xiàn)“過度自治化”傾向，即力求擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的傾向，對(duì)應(yīng)該承擔(dān)的協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作的職責(zé)，抱著消極、冷淡的態(tài)度；另一方面，出現(xiàn)自治權(quán)的異化問題，即由“村民”的自治異化為“村民委員會(huì)”的自治進(jìn)而發(fā)展到“村委會(huì)主任”的自治。

三、構(gòu)建新型鄉(xiāng)村關(guān)系的路徑選擇

理想的鄉(xiāng)村關(guān)系模式應(yīng)該是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共管理與村級(jí)社區(qū)自主管理的有機(jī)結(jié)合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村干部通力合作、鄉(xiāng)村以外的各種關(guān)系相互協(xié)調(diào)的模式。構(gòu)建新型的、雙向互動(dòng)的鄉(xiāng)村關(guān)系需要從村、鄉(xiāng)以及鄉(xiāng)村以外的大環(huán)境進(jìn)行路徑選擇探討。

落實(shí)和完善村級(jí)組織內(nèi)部的相關(guān)制度是構(gòu)建新型鄉(xiāng)村關(guān)系的基礎(chǔ)。首先，要健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度。必須根據(jù)黨的十六大提出的健全基層自治組織和民主管理制度的要求，進(jìn)一步健全村務(wù)公開制度，完善村務(wù)公開的內(nèi)容，規(guī)范村務(wù)公開的形式、時(shí)間和基本程序，設(shè)立村務(wù)公開監(jiān)督小組，聽取和處理群眾意見^③。其次，要完善在實(shí)踐中形成的并行之有效的“村級(jí)財(cái)務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)委托代理制度”。村級(jí)財(cái)務(wù)管理是村民關(guān)注的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)問題。為此，多數(shù)地方政府相繼推出了稱為“村賬鄉(xiāng)管”、“村財(cái)鄉(xiāng)監(jiān)”或“村級(jí)財(cái)務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)委托代理制度”。有關(guān)這一制度的合法性尚存在爭(zhēng)議^④。從實(shí)踐來看，實(shí)施“村級(jí)財(cái)務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)委托代理制度”可以規(guī)范農(nóng)村財(cái)務(wù)制度，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)的監(jiān)督管理，防止村干部亂列亂支，以種種名義和手段侵占集體財(cái)產(chǎn)，保護(hù)農(nóng)民群眾的根本利益。為了避免引發(fā)新的矛盾，需要進(jìn)一步完善這一制度，堵住管理上的漏洞，使這一制度真正發(fā)揮效用。最后，要建立和完善村干部的激勵(lì)約束制度。要切實(shí)維護(hù)和保障村干部的合法權(quán)益；對(duì)在村級(jí)重大事務(wù)決策和管理中違反程序，獨(dú)斷專行，以及因工作失誤造成重大損失或侵犯農(nóng)民民主權(quán)利的干部，村民會(huì)議或村民代表會(huì)議有權(quán)提出批評(píng)并要求限期改正，對(duì)拒不改正的，是村黨組織班子成員的，按黨內(nèi)有關(guān)規(guī)定給予相應(yīng)的黨紀(jì)處分，是村民委員會(huì)班子成員的，依法予以罷免。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政是構(gòu)建新型鄉(xiāng)村關(guān)系的根本。毫無疑問，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村關(guān)系中處于主導(dǎo)地位。對(duì)于部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部來說，傳統(tǒng)的指揮命令的辦法最為有效，這就造成了村民自治和傳統(tǒng)的政府統(tǒng)一控制的管理模式之間的不協(xié)調(diào)，就需要從法律的角度規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)之間的關(guān)系，具體劃分鄉(xiāng)村的權(quán)限范圍，從而保證村民的真正自治。所謂鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，主要是就村務(wù)而不是就政務(wù)而言，即在處理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)方面，村委會(huì)應(yīng)真正發(fā)揮基層群眾性自治組織的功能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能起一定的指導(dǎo)作用。要統(tǒng)一鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的思想認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)基層干部的培訓(xùn)工作。要完善法律環(huán)境，培育鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的法律意識(shí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該通過制定和貫徹規(guī)范性文件進(jìn)行管理和指導(dǎo)，充分發(fā)揮政策導(dǎo)向功能。

改善鄉(xiāng)村以外的大環(huán)境是構(gòu)建新型鄉(xiāng)村關(guān)系的保障。首先，要改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的組織機(jī)構(gòu)和政績(jī)考核指標(biāo)制度，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為。上級(jí)政府在制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展指標(biāo)時(shí)，既要符合中央政策精神，又要充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意見和要求。由于這些考核指標(biāo)，大都要落實(shí)到每個(gè)村民，因此事先應(yīng)與村民委員會(huì)進(jìn)行協(xié)商，廣泛征求村民意見。在實(shí)際生活中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往將為謀求自身利益而作出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)指令也以國家任務(wù)的名義下達(dá)給村委會(huì)，要求村委會(huì)完成。這一部分指令與中央政策精神相違背，村民反對(duì)也最為激烈，是造成鄉(xiāng)村關(guān)系緊張的重要根源。因此，應(yīng)通過制度化手段將其從正常、合理的政府行為中剝離出來。其次，要通過上級(jí)的有關(guān)職能部門在其職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)和村民利益密切相關(guān)的事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督。如農(nóng)村集體資產(chǎn)和財(cái)務(wù)管理指導(dǎo)部門，要切實(shí)組織好對(duì)農(nóng)村集體財(cái)務(wù)的審計(jì)監(jiān)督工作。再次，國家應(yīng)實(shí)事求是地鼓勵(lì)各種主體進(jìn)行需求誘致型制度創(chuàng)新。目前，由于轉(zhuǎn)型時(shí)期制度變遷十分劇烈，國家一時(shí)還無法提供一個(gè)細(xì)致的整齊劃一的鄉(xiāng)村組織制度，《村組法》這一基本成文制度還富有彈性。在未來相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期，先讓各種主體進(jìn)行需求誘致型制度創(chuàng)新，發(fā)展到一定階段后，國家再介入更完整的制度供給過程，把成功的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上升為法條。最后，轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)方式，從制度上確保各級(jí)黨組織特別是農(nóng)村基層黨組織的核心地位。農(nóng)村黨支部應(yīng)轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)方式，應(yīng)在決策方式上，由過去直接決定事項(xiàng)治理農(nóng)村的方式向通過村民代表會(huì)議按照法定程序使黨支部的議案上升為村民意志來治理農(nóng)村的方式轉(zhuǎn)變；在組織形式上，由直接領(lǐng)導(dǎo)村委會(huì)向通過村民代表會(huì)議領(lǐng)導(dǎo)村委會(huì)轉(zhuǎn)變。這樣不僅可以提高黨支部貫徹、執(zhí)行黨的方針、政策的效率，密切基層黨組織與村民之間的關(guān)系，還將大大加強(qiáng)黨支部的核心地位，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定繁榮。

注釋：

①鄭邦興等．中國農(nóng)村基層建制的歷史演變［Ｍ］．四川：四川人民出版社，１９９３．

②沈延生．村政的興衰與重建［Ｊ］．戰(zhàn)略與管理，１９９８，４．

③中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳．關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見（２００４年６月２２日）。

④按照《村民委員會(huì)組織法》第四條的規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。”