控制政府行政成本必須多管齊下

控制行政成本，建立廉價(jià)政府，是貫徹落實(shí)“三個(gè)代表”重要思想，堅(jiān)持以人為本、立黨為公、執(zhí)政為民理念的重要組成部分，也是提高政府行政能力的重要方面。應(yīng)該看到，我國(guó)行政機(jī)構(gòu)的總體管理成本在世界上是高的。造成政府行政成本過(guò)高的原因很多，但主要是機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置未能真正體現(xiàn)精簡(jiǎn)高效的原則；政府職能轉(zhuǎn)變未能根本實(shí)現(xiàn)“小政府大社會(huì)”目標(biāo)；信息資源共享程度較低，造成重復(fù)性行政成本過(guò)高；行政決策的法制化和科學(xué)化程度不高；以及對(duì)行政支出的過(guò)程管理和效益評(píng)估重視不夠等。針對(duì)上述問(wèn)題，就控制政府行政成本提出以下建議：

一、大力控制行政機(jī)關(guān)的規(guī)模和編制

對(duì)行政機(jī)關(guān)規(guī)模的控制，其著力點(diǎn)在于科學(xué)合理劃分和確定行政機(jī)關(guān)的職能。重點(diǎn)解決好政府職能的“越位”、“缺位”和“錯(cuò)位”問(wèn)題。當(dāng)前，應(yīng)努力做好以下幾方面的工作：一要理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系。要發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，政府將主要的精力集中到提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，解決市場(chǎng)失靈領(lǐng)域的資源配置、市場(chǎng)秩序的維護(hù)和監(jiān)管上來(lái)。二要理順政府與企業(yè)的關(guān)系。要使企業(yè)成為真正意義上的商品生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者。政府職能應(yīng)是健全法律法規(guī)、完善公共服務(wù)、強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)督、注重經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。三要理順政府與社會(huì)的關(guān)系。依法調(diào)節(jié)的社會(huì)職能由政府承擔(dān)，社會(huì)可以自我調(diào)節(jié)和管理的職能主要由社會(huì)中介組織調(diào)節(jié)，群眾可以自我調(diào)節(jié)的職能主要由社區(qū)和群眾自治組織負(fù)責(zé)。四要依法從嚴(yán)控制行政機(jī)關(guān)數(shù)量和編制，努力減少政府層級(jí)，大力歸并同類政府部門，推行“大部制”。

二、強(qiáng)化成本意識(shí)

要針對(duì)行政事業(yè)機(jī)構(gòu)中普遍存在的成本意識(shí)淡薄現(xiàn)象，著力強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部和行政人員的成本意識(shí)，樹(shù)立行政管理的效率觀、價(jià)值觀和成本觀。充分認(rèn)識(shí)人、財(cái)、物等各種資源的有限性，合理并優(yōu)化配置和利用各種資源。嚴(yán)格實(shí)施行政許可法，進(jìn)一步改革和完善行政審批制度，防止出現(xiàn)變相審批、搭車審批、分解審批。要把行政效率和行政成本作為考核各級(jí)政府和相關(guān)行政人員政績(jī)的重要標(biāo)準(zhǔn)，從組織上和制度上強(qiáng)化行政成本意識(shí)。

三、減少和控制事業(yè)機(jī)構(gòu)規(guī)模

事業(yè)機(jī)構(gòu)是中國(guó)的特有產(chǎn)物，具有準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和特征。減少和控制事業(yè)機(jī)構(gòu)的規(guī)模，重點(diǎn)在規(guī)范其存在的依據(jù)和服務(wù)的內(nèi)容。

政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)大多是通過(guò)事業(yè)機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施的，必須努力研究解決公共產(chǎn)品和服務(wù)的范圍與標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，以控制成本，降低費(fèi)用。要加快事業(yè)單位管理體制和機(jī)制改革。將承擔(dān)部分行政管理職能或行政執(zhí)法職能的事業(yè)單位，改組為行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)。對(duì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的事業(yè)單位，著力改革補(bǔ)償機(jī)制、補(bǔ)償方式和運(yùn)行機(jī)制，并實(shí)行企業(yè)化管理。對(duì)經(jīng)營(yíng)性的事業(yè)單位，實(shí)行“事轉(zhuǎn)企”。要堅(jiān)決割斷事業(yè)機(jī)構(gòu)與行政機(jī)構(gòu)之間級(jí)別、待遇等的關(guān)聯(lián)，讓事業(yè)機(jī)構(gòu)以自身提供公共產(chǎn)品及服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，及其資源利用效率和管理效率等來(lái)決定員工的個(gè)人薪金收入。要嚴(yán)格控制事業(yè)機(jī)構(gòu)的建設(shè)規(guī)模、設(shè)備購(gòu)置。防止建設(shè)成本不斷攀升，維護(hù)費(fèi)用不堪重負(fù)。要合理控制事業(yè)單位的消費(fèi)基金總額，有效控制成本總量。

四、建立科學(xué)的行政評(píng)價(jià)制度

建立健全切實(shí)可行的政府行政決策評(píng)價(jià)制度，是控制行政成本的一項(xiàng)重要舉措。一是要進(jìn)一步完善部門預(yù)算的編制和執(zhí)行。繼續(xù)拓展預(yù)算定額的范圍，增強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性和公平性；細(xì)化項(xiàng)目預(yù)算的編制要求，將預(yù)算分配與部門職能直接掛鉤，實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一、成本與業(yè)績(jī)相一致；要強(qiáng)化預(yù)算的約束機(jī)制，開(kāi)展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，以達(dá)到在預(yù)算編制、執(zhí)行的過(guò)程中有效控制行政成本。二是試行否定性行政決策評(píng)價(jià)，即改變過(guò)去按政府既定決策來(lái)研究可行性的論證方法。對(duì)一項(xiàng)新的行政決策的提出，重點(diǎn)進(jìn)行不可行論證，只有在所有不可行的因素都有了可靠的應(yīng)對(duì)策略保證后，才能通過(guò)并實(shí)施該項(xiàng)決策，以減少和控制無(wú)效行政成本的發(fā)生。三是加強(qiáng)對(duì)行政決策的近期和遠(yuǎn)期影響評(píng)價(jià)。一方面，要加強(qiáng)對(duì)實(shí)施過(guò)程中階段性績(jī)效的動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)，以及時(shí)調(diào)整和完善計(jì)劃任務(wù)；另一方面，要積極開(kāi)展行政決策結(jié)果評(píng)價(jià)，包括近期和遠(yuǎn)期、直接和間接的效益，并建立和完善行政決策責(zé)任追究制度，以提高決策的科學(xué)性。

五、改革行政部門的業(yè)績(jī)考核方式

從控制行政成本、提高行政效率出發(fā)，應(yīng)將行政成本納入政府考核指標(biāo)體系。根據(jù)政府的短期行政成本和長(zhǎng)期行政成本，堅(jiān)持全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，綜合考核地方政府的行政成本狀況。對(duì)短期行政成本，應(yīng)重點(diǎn)考核服務(wù)人群平均行政成本、公共服務(wù)平均行政成本、新增GDP行政成本等；對(duì)長(zhǎng)期行政成本，主要考核長(zhǎng)期負(fù)債率、有形公共產(chǎn)品長(zhǎng)期維持成本、無(wú)形公共產(chǎn)品長(zhǎng)期成本以及環(huán)境資源的消耗和影響程度等。

六、增強(qiáng)公務(wù)員素質(zhì)

公務(wù)員的素質(zhì)在很大程度上決定行政機(jī)關(guān)的效率，影響行政成本的高低。對(duì)公務(wù)員應(yīng)實(shí)施以績(jī)效評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)的獎(jiǎng)懲措施，建立靈活的人事管理制度，實(shí)行以崗位工資、績(jī)效工資為主體的分配制度，按業(yè)績(jī)確定職位升降。注重公共部門的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估，按任務(wù)和效益安排預(yù)算。改革和完善干部的錄用和考核方式，在政府機(jī)關(guān)中試行政府雇員制。徹底改變行政機(jī)關(guān)用人問(wèn)題上的終身制，提高政府行政成本中人力成本的投入產(chǎn)出效益。

七、大力發(fā)展電子政務(wù)

電子政務(wù)必須以降低行政成本為驅(qū)動(dòng)力，從根本上改進(jìn)政府工作。一是要重視電子政務(wù)中的管理因素。切實(shí)解決“信息孤島”現(xiàn)象，強(qiáng)調(diào)電子政務(wù)的總體規(guī)劃，努力解決因規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、代碼等因素造成的信息資源共享瓶頸。二是強(qiáng)化電子政務(wù)建設(shè)的組織保障體系。認(rèn)真貫徹電子政務(wù)“提高行政效率，降低行政成本”的原則，要整合政府各部門的現(xiàn)有信息資源，建立面向政務(wù)的跨部門綜合性公共服務(wù)的電子應(yīng)用系統(tǒng)。三是建立以首席信息技術(shù)主管制度為基礎(chǔ)的電子政務(wù)法人負(fù)責(zé)制，避免以“交學(xué)費(fèi)”來(lái)掩蓋行政成本的無(wú)效。

八、重視行政成本控制的細(xì)節(jié)建設(shè)

行政成本的控制要從大處著眼，細(xì)節(jié)處著手。先易后難，以下幾個(gè)方面應(yīng)先行實(shí)施。

(一)拓展政府采購(gòu)范圍，深化政府采購(gòu)內(nèi)涵。政府采購(gòu)要在現(xiàn)行范圍的基礎(chǔ)上，積極探索政府公共服務(wù)的實(shí)現(xiàn)形式，大力推廣政府公共服務(wù)的招標(biāo)采購(gòu)制(包括政府會(huì)議服務(wù)招標(biāo)采購(gòu))。研究和試行政府購(gòu)買服務(wù)及代建制等方式，以降低政府行政成本。

(二)加快公車改革進(jìn)程。公車改革還有不少的障礙和困難，但以下措施是可以采用并能取得成效的。要嚴(yán)格專車配備規(guī)定，減少車輛配置數(shù)量；并要通過(guò)制度建設(shè)，減少和杜絕公車私用現(xiàn)象。在此基礎(chǔ)上，逐步過(guò)渡到大部分專車報(bào)廢后不再重新購(gòu)置，而通過(guò)車輛租賃的形式，解決大多數(shù)單位的公務(wù)用車問(wèn)題。政府通過(guò)招標(biāo)確定租車機(jī)構(gòu)，單位在核定的車輛數(shù)量和預(yù)算范圍內(nèi)自行選擇出租單位和車型，財(cái)政通過(guò)集中支付的方法來(lái)加強(qiáng)對(duì)資金的監(jiān)督管理。

(三)嚴(yán)格控制職務(wù)消費(fèi)。職務(wù)消費(fèi)所造成的行政成本，可能是納稅人和社會(huì)公眾最為關(guān)注的行政成本。控制職務(wù)消費(fèi)的主要途徑是嚴(yán)格界定范圍，并將職務(wù)消費(fèi)的供給制轉(zhuǎn)變?yōu)樨泿胖疲蛊鋸碾[蔽轉(zhuǎn)為公開(kāi)，從無(wú)序轉(zhuǎn)為有序，從不合理轉(zhuǎn)為合理。積極創(chuàng)新和營(yíng)造方便社會(huì)和群眾監(jiān)督的機(jī)制和氛圍。當(dāng)前尤其要在職務(wù)消費(fèi)中解決好群眾最痛恨、管理最混亂的公款請(qǐng)吃、送禮、娛樂(lè)等問(wèn)題，大幅降低甚至杜絕這方面的行政成本。

(四)大力推行設(shè)備資源共享。目前政府監(jiān)督管理部門林立，而且都設(shè)置了獨(dú)立的監(jiān)測(cè)、檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)所配置的儀器設(shè)備，有不少是相同的。應(yīng)由政府牽頭，按照“整合資源、保證需要”的原則，明確各檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)各自的工作任務(wù)和裝備重點(diǎn)，對(duì)高精尖儀器的裝備，實(shí)行一處裝備多處使用的管理方法，以提高設(shè)備資源的利用率，減少行政成本支出。

（作者系全國(guó)政協(xié)委員、杭州市副市長(zhǎng)）