關于德國發展循環經濟的考察報告

一、發展循環經濟的歷程

德國是世界上公認的發展循環經濟起步最早、水平最高的國家之一。德國的循環經濟起源于垃圾處理，然后逐漸向生產和消費領域擴展和轉變。因此，有人稱德國的循環經濟為垃圾經濟。到目前為止，德國的循環經濟發展大致經歷了兩個階段：第一階段，從1972年到1996年。這是一個從強調廢棄物的末端處理到循環經濟模式被正式確認的探索轉變過程。第二階段，從1996至今，這是循環經濟大規模開展并不斷完善的過程。

1972年，德國第一部《廢棄物處理法》出臺，標志著德國循環經濟探索的開始。

二戰結束后，德國致力于經濟的恢復和發展，使德國經濟得到迅猛發展。但與此同時，德國的生活和工商業垃圾也成倍增加。在1972年以前，這些垃圾的處理方式主要是堆放或焚燒。到20世紀70年代，德國(西德)大約有5萬多個垃圾堆放場，且大部分管理混亂。為使垃圾處置規范化和關閉原來不合理的垃圾場，改善環境質量，1972年出臺德國歷史上第一部廢棄物處理法。該法律確定了廢棄物處理的幾個關鍵原則：無害化；處理責任的劃分；污染者付費等，開啟了廢棄物排放后的末端處理。

1973年，發生在西方國家的石油危機使德國意識到垃圾中所蘊含的資源和能量。1975年，德國政府發布了第一個國家廢物管理計劃，該計劃的目標包括：廢物處置的優先順序是預防—減少—循環和重復利用；在污染者付費原則之后，針對處置進行成本分擔。該計劃實現了從廢物處置向廢物經濟的轉變。

1986年，針對垃圾變得越來越多的現實，德國政府在1972年法律基礎上修訂頒布了《廢棄物限制處理法》，規定了預防優先和垃圾處理后重復使用原則，并首次對產品生產者的責任進行了規定。發展方向從“怎樣處理廢棄物”的觀點提高到了“怎樣避免廢棄物的產生和如何循環利用廢棄物”。在此基礎上，德國于1991年通過了《包裝條例》，要求將各類包裝物的回收規定為義務，設定了包裝物再生循環利用的目標。這是世界上第一次在國家法律中出現循環經濟概念，把廢棄物處理提高到發展循環經濟的高度，并建立了配套的法律體系。

在《循環經濟與廢棄物管理法》生效后，德國的循環經濟已經成為企業以及普通民眾生活的一部分，取得了明顯的效果。目前，德國的循環經濟正向整體性物質流管理階段邁進。

二、德國發展循環經濟的主要經驗和成績

(一)制定和完善循環經濟發展法律框架

1996年出臺的《循環經濟和廢棄物管理法》，是德國循環經濟法律體系的核心。該法把循環經濟定義為物質閉環流動型經濟，明確企業生產者和產品交易者擔負著維持循環經濟發展的最主要責任；該法明確規定了廢棄物管理處置的基本原則和做法：首先，是盡量避免和減少廢物的產生，其次，是對垃圾進行最大限度的再利用，在確定無法再利用的時候才考慮進行銷毀等清除處理。在處理垃圾的過程中，不得威脅到人類健康、動植物、水源、土壤等；該法明確了德國環境政策原則：預防，通過源頭防控使廢物產生最小化。使污染者負擔原則，排污者承擔避免或消除環境受損的義務和費用。官民合作原則，經濟界、公民以及社會團體應參與解決環境問題。

在這一法律框架下，德國根據各個行業的不同情況，制定促進該行業發展循環經濟的法規，比如《飲料包裝押金規定》、《廢舊汽車處理規定》、《廢舊電池處理規定》、《廢木料處理辦法》等。

德國自頒布《循環經濟和廢物處置法》以來，家庭廢棄物循環利用率1996年約35％，到2000年上升至49％。目前廢棄物處理已成為德國經濟中的一個重要產業，每年的營業額約410億歐元，創造了20多萬個就業機會。

飲料包裝再利用德國從2003年10月開始頒布法律對汽水瓶收取押金。該法規規定，在購買飲料時，每個1.5升容量以下的瓶裝或者罐裝飲料要收取0.25歐元押金，1.5升以上收取0.5歐元。盡管該法規給消費者和商家都增添了不少麻煩，但最終還是得以順利實施。

冶金行業資源再利用冶金生產中會留下大量礦渣。德國的礦渣95％都得到重新利用，大部分被處理成可以替代天然石料的建筑材料，一部分被作為生產水泥的礦渣利用，另一部分甚至被作為化肥使用。70％以上的粉塵和礦泥也被重新利用，其中大部分通過燒結設備處理重新進冶金程序。

廢舊鋼鐵的回收2002年，德國有2000萬噸廢鐵在本行業被重新利用。

廢舊汽車再利用廢舊汽車的最后一個所有者可以將汽車免費交回到生產廠家或者進口商。生產廠家和進口商有義務收回廢舊汽車并支付相應的費用。到2006年，至少要將85％的廢舊汽車進行重新利用，到2015年要達到95％。另外，從2003年開始，禁止汽車生產商使用鎘、汞、鉛等重金屬。

廢舊電子設備再利用根據歐盟統一規定，電子產品生產商可以展開生產的前提是必須建立處理和再利用廢舊電子產品的設施。從2005年開始，消費者可以免費將廢舊不用的電子產品交生產廠家處置。從2006年開始，電子設備生產也不允許使用某些重金屬。

舊電池回收德國的電池生產商和進口商成立了一個共同的回收處理網絡，負責回收境內生產的所有舊電池，并對其進行環保處理或者再利用。

廢油再利用出售機油的公司必須要有能回收廢油的裝置，否則必須出資委托別的回收公司回收本公司出售的機油。只有對不含有毒物質的機油才可以進行再處理。禁止在廢油中混合溶劑或冷卻劑等物質。

（二）建立垃圾處理的監督機制

德國建立了專門的監督企業廢料回收和執行循環經濟發展要求的機構。生產企業必須要向監督機構證明其有足夠的能力回收廢舊產品才會被允許進行生產和銷售活動。

根據法規，每年排放2000噸以上具有危害性垃圾的生產企業有義務事先提交垃圾處理方案，以便于衛生監督部門進行監督。企業必須保證在生產過程中最大限度地控制垃圾的產生，必須有措施保證垃圾能得到有效回收利用并對環境不造成危害。某些產品只有在保證其產生的垃圾可以得到符合規定的利用和處理的前提下才可以進行生產和銷售。所有的企業必須有分離垃圾的裝置，將廢紙、玻璃、塑料以及金屬等廢料分開放置，保證所有的廢料能夠得到最大程度的再利用。

針對一些需要監督的垃圾的處理，垃圾產生者、處理者以及有關監督機構事先會共同制定一個垃圾處理方案。監督機構承認這個處理方案后，會向垃圾產生者和處理者出具一個“垃圾清理執照”。在每次運輸處理垃圾時，會有“跟蹤單”來記錄垃圾流動的過程，以便監督這次垃圾處理是否根據擬定的處理方案進行。

德國各地都有為企業提供垃圾再利用服務的公司，向企業提供相關技術咨詢和垃圾回收處理等服務。一些國營公司有義務負責區內企業的垃圾回收和再處理。此外，德國的私營垃圾處理公司也發展迅速。

（三）發揮社會中介組織作用，在包裝回收系統實施“綠點”計劃

在發展循環經濟中，非盈利性的社會中介組織可以起到政府公共組織和企業盈利性組織所沒有的作用。德國的包裝物雙元回收體系(DSD)就是一個發揮了巨大作用的回收中介組織。

DSD是德國專門組織回收處理包裝廢棄物的非盈利社會中介組織，1995年由95家產品生產廠家、包裝物生產廠家、商業企業以及垃圾回收部門聯合組成，目前有1.6萬家企業加入。DSD內部實行少數服從多數的表決機制，政府除對它規定回收利用任務指標以及進行法律監控外，其他方面均按市場機制進行。DSD1998年的運作出現贏余，由于它是一個非盈利性機構，因此盈利部分于1999年作為返還或減少第二年的收費。DSD的中介性表現在它本身不是垃圾處理企業而是一個組織機構，它將有委托回收包裝廢棄物意愿的企業組織成為網絡，在需要回收的包裝物上打上綠點標記，然后由DSD委托回收企業進行處理。“綠點”的標志為一個首尾相連的綠色箭頭構成的圓圈，遠看形似一個綠點，意為循環利用。任何商品的包裝，只要印有它，就表明其生產企業參與了“商品包裝再循環計劃”，并為處理自己產品的廢棄包裝交了費。現在，歐盟有10個國家都在使用這一標志。“綠點”計劃的基本原則是：誰生產垃圾誰就要為此付出代價。企業交納的“綠點”費，由DSD用來收集包裝垃圾，然后進行清理、分揀和循環再生利用。

三、啟示與建議

（一）從本國的具體國情出發，選擇發展循環經濟的突破點

我國應把提高資源的利用水平、提高資源產出率作為循環經濟發展的突破口和重點。“變末端治理為源頭和過程防控”。

（二）國家要集中力量組織關鍵技術和裝備攻關，建設循環經濟的技術支撐體系

循環經濟試點工作，應把技術攻關列為重點，選擇具有標志性目標和有廣泛推廣前景的先進適用技術，在重點行業和領域選擇重點企業組織技術攻關，避免把資金用在一般的工程建設中。

（三）在資源回收體系建設方面，發揮社會中介組織作用

資源回收領域涉及行業多、地區廣泛、情況復雜，我們可以借鑒德國經驗，在一些主要領域分別組建由生產廠家、商業企業、運輸企業以及行業協會等部門組成的全國或區域范圍的中介組織，建立起類似德國“綠點”標識的行動計劃。

（四）建立完整、配套的法律政策體系，建立起有效的監督機制

1．立法要分層次，體系要完整。要盡快出臺一部基礎性的核心法律，規定政府、企業、公民個人在發展循環經濟中的責任、義務和權利；規定一些具有根本指導意義和強制執行的原則和方向；明確具體的發展目標。在這一法律框架下，各個行業和領域制定具體的實施法規，其中要有明確的技術標準和發展目標。

2．法規政策要相互配套和促進。我國現在已經制定了鼓勵資源綜合利用的相關政策，但其它相關環節不予配合，無法操作。

3．建立監督機制。沒有監督機制，久而久之就不會有人執行法規了。