我國高速公路管理體制改革取向

一、我國高速公路現(xiàn)行管理體制存在的主要問題

我國高速公路近10多年來的迅速發(fā)展主要得益于“貸款修路，收費還貸”政策的實行。收費公路政策在極大地促進高速公路發(fā)展的同時，也使高速公路建設的資金籌措呈現(xiàn)多渠道、多元化、多層次局面，并由此帶來了公路投資主體由傳統(tǒng)的交通部門一家演變成現(xiàn)在的國內外各類金融機構、經濟實體乃至個人等多元化格局；投資形式由傳統(tǒng)的單純政府投資轉變?yōu)檎案魍顿Y主體之間的合資、合作及獨資等多種形式；管理模式由傳統(tǒng)的交通部門一家統(tǒng)管轉變?yōu)槭召M還貸、收費經營等不同性質的多種收費高速公路管理和運作模式。

由于不適應投資主體、投資形式和管理模式的變化，加之我國還沒有形成符合高速公路特征的完善的法律法規(guī)體系，我國高速公路現(xiàn)行的管理體制出現(xiàn)了以下一些問題。

（一）管理機構設置重復、混亂

當前各省（區(qū)、市）高速公路管理機構重復設置的問題比較突出，多數(shù)省（區(qū)、市）在公路管理局以外，又平行設置了高速公路管理局或高速公路項目辦公室，有的還組建了由省政府直接授權并領導的國有資產投資主體性質的高速公路集團公司等。這些管理機構的性質也不統(tǒng)一，既有事業(yè)單位，也有企業(yè)。在一個行政區(qū)域內出現(xiàn)了幾個職能交叉的高速公路管理機構，多頭管理，政出多門，必然使這些管理機構的行業(yè)管理職能受到影響和削弱。

（二）經營主體定位不清

由于國家對高速公路的經營性質定性不明確，因而在我國一般都把高速公路經營企業(yè)當成普通企業(yè)。部分高速公路的經營主體在實行企業(yè)化運作時，重經濟效益，輕社會效益；重收費，輕服務。在公路養(yǎng)護方面投入較少，公路路況較差，導致公共利益受到損害。還有一些高速公路經營企業(yè)為了追求利潤最大化，將經營收入投入到公路建設或養(yǎng)護以外的其他領域，致使國家對公益性公路建設和公益性運輸服務的投入或補貼不能發(fā)揮應有的社會效益。

（三）區(qū)域間路網分割嚴重

由于行政區(qū)域或投資主體的不同，一些跨區(qū)域的高速公路往往設置了多個管理主體和多種收費標準，造成屬地管理與全線管理的矛盾，使高速公路的整體效益優(yōu)勢難以發(fā)揮。同時，由于地域分管過細，主線收費站相距過近，導致通行不暢，給高速公路用戶帶來諸多不便。在一條高速公路內部出現(xiàn)多個利益主體各據(jù)一方、分散管理、獨立行事，一方面嚴重影響了路網的統(tǒng)一性，另一方面也增加了管理成本。

（四）交通安全管理關系不順

高速公路管理包括收費管理、路政管理、交通安全管理和養(yǎng)護管理等具體內容，其中，交通安全管理對于維護交通正常秩序、保障交通安全和暢通關系重大。目前我國高速公路的交通安全管理由公安部門負責，其他管理則由交通部門負責。由于雙方的權利邊界缺乏明確界定，因而在具體的管理工作中，公安與交通兩個部門的不協(xié)調甚至沖突時有發(fā)生，已經在一定程度上影響到高速公路管理效率和管理水平的提高。

（五）收費管理約束不力

一些地方政府把高速公路收費所得納入地方財政預算，變還貸為創(chuàng)收，對收費站點的設置及收費標準審批不嚴，造成沿線收費站點過多過密；在收費標準上沒有顧及使用者的承受能力，一味多收、濫收。有關調查分析表明，在考慮人均收入水平的條件下，我國高速公路的車輛通行費標準比美國、法國、意大利等國家高10倍以上。收費站點過多使收費成本提高，導致實際用于還貸的金額只占年收費的20％左右。此外，對收費資金的管理、核算、使用等環(huán)節(jié)缺乏嚴格監(jiān)管，收費票款流失嚴重，人為地增加了還貸年限。

二、我國高速公路管理體制改革的基本取向

隨著我國高速公路建設的蓬勃發(fā)展，高速公路的管理問題開始受到人們的廣泛關注。高速公路管理體制是高速公路現(xiàn)代化管理的核心。深化高速公路管理體制改革，建立起有中國特色、科學高效的高速公路管理體制，將極大地提高高速公路的社會經濟效益。根據(jù)近年來的管理實踐，結合國外高速公路管理體制建設的有益經驗，我認為，我國高速公路管理體制改革的基本取向有如下幾個方面。

（一）強化政府宏觀調控

高速公路作為國家重要的基礎設施，對社會經濟發(fā)展具有長遠影響，因此，政府必須對高速公路的發(fā)展速度、規(guī)模、布局進行宏觀調控，并運用政府職能為高速公路的建設和運營創(chuàng)造有利條件，使高速公路的管理協(xié)調、靈活、高效，促進高速公路不斷發(fā)展。政府交通主管部門在宏觀層次上應發(fā)揮的作用是：運用經濟、法律和必要的行政手段，對高速公路的發(fā)展規(guī)劃、建設計劃、投資、運營以及法規(guī)、產業(yè)政策進行指導、協(xié)調、監(jiān)督和服務。

（二）實行集中統(tǒng)一的部門專門管理

高速公路管理具有不同于一般公路管理的許多特征，包括管理內容的多樣性、管理環(huán)境的封閉性、管理方式的獨特性以及路網銜接的相關性等。這些特征決定了高速公路的管理必須實施集中統(tǒng)一的部門專門管理。交通主管部門應下設高速公路專門管理機構，且權力集中在省（區(qū)、市）一級，不再分散，負責行使交通行政管理職能，具體包括公路路政、交通安全、收費標準的制定以及監(jiān)督檢查有關企業(yè)的經營行為等，以確保高速公路設施完整，維護運行秩序，實現(xiàn)安全暢通，為高速公路經營企業(yè)提供良好的經營環(huán)境。

（三）政企分開，實行企業(yè)化經營

我國高速公路現(xiàn)有企業(yè)性質的高速公路經營企業(yè)和事業(yè)性質的各類高速公路管理機構兩種基本經營形式。從發(fā)展趨勢看，實行企業(yè)化經營是更為合理的選擇。因為高速公路的建設投資巨大，除交通部門投資外，還形成了多元投資主體。所以在高速公路管理中，應堅持政企分開，企業(yè)實行自主經營。高速公路經營企業(yè)要按照交通主管部門審批的經營范圍、經營期限、收費標準和服務質量要求從事高速公路經營活動，接受專門管理機構的行政管理監(jiān)督。

（四）加強高速公路法制建設，依法治路

法制建設相對滯后，是我國高速公路管理中出現(xiàn)許多問題的重要根源之一。我國現(xiàn)有的公路法律法規(guī)體系一是不配套、不完善，二是沒有建立起適合高速公路這種全局性、戰(zhàn)略性公共基礎設施管理要求的法律法規(guī)體系。必須進一步推進高速公路法律法規(guī)體系建設，盡快出臺一套適合我國國情的高速公路法律法規(guī)，通過立法的形式確立高速公路管理的責任，調整社會關系，強化行業(yè)管理，使我國高速公路管理走上法制化軌道。

（五）逐步推行特許經營制度

特許經營制度是國際上通行的收費公路經營管理制度。特許經營包括商業(yè)特許和政府特許，政府特許是行政許可的一部分，公路特許經營屬政府特許的范疇。政府特許經營的主要目的是為了引進民間資金和市場機制，有效解決公共基礎設施建設中出現(xiàn)的資金短缺和運營效率低下等問題，以促進社會公共利益最大化。在我國建立高速公路特許經營制度，有利于實現(xiàn)政府職能的轉變，規(guī)范政府與高速公路經營企業(yè)之間的權利、義務和責任，對有效引進民間資金進入高速公路建設領域具有重要意義。

（七）提高規(guī)模經營效益，降低管理成本

高速公路擁有完善的各類經營和服務設施，這些設施以不同的功能相互影響，在管理上具有不可分割性，共同推動高速公路系統(tǒng)的高效、有序運轉。如果高速公路系統(tǒng)的經營主體過多，必然會使各種設施的利用分散化，導致協(xié)調成本上升。因此，高速公路經營企業(yè)要根據(jù)高速公路的數(shù)量設立，要注意提高規(guī)模經營效益，要有一定的規(guī)模要求。在高速公路經營企業(yè)內部，要盡量壓縮機構，減員增效，降低管理成本，努力為用戶提供高效率、低成本的優(yōu)質服務。

（作者單位：中國社科院工經所）