俄羅斯福利貨幣化改革引發(fā)社會矛盾

進入2005年，隨著福利貨幣化改革的實踐，俄羅斯地方城市居民的抗議集會不斷，焦點是那些貧困但仍有勞動能力的地方城市養(yǎng)老金領取者反對失去免費交通福利。

一、福利貨幣化改革內容

所謂福利貨幣化，是指國家改變提供福利的形式，由提供實在商品和服務轉為對受惠居民的貨幣補償。

（一）劃分中央和地方責任范圍

根據(jù)俄國家杜馬制定的122號法律，福利貨幣化改革涉及居民3200萬人，其中1300萬人的貨幣補償由聯(lián)邦預算承擔，另1900萬人歸地方預算承擔。

（二）規(guī)定貨幣補償額

由聯(lián)邦預算提供的月補償額分別是：蘇聯(lián)英雄、俄羅斯英雄和社會主義勞動英雄3500盧布；傷殘軍人2000盧布；二戰(zhàn)老兵1500盧布；參戰(zhàn)（非二戰(zhàn)）退伍兵1100盧布；參加過列寧格勒保衛(wèi)戰(zhàn)的居民1100盧布；切爾諾貝利核電站事故受害者1700盧布；一等殘疾1400盧布，二等殘疾1000盧布，三等殘疾800盧布。

由地方預算提供補償?shù)娜耍ń?jīng)歷過戰(zhàn)爭的老職工、非前線工作者和歷次政治運動的受迫害者。對這部分人的貨幣補償水平取決于地方預算。

（三）規(guī)定額度為450盧布的專項福利內容，也稱“社會福利包”

具體做法是，對享受聯(lián)邦預算補償?shù)娜耍吭聫难a償額中劃出450盧布專用于以下福利內容：40盧布用于市內公交（含郊區(qū)電車）月票；350盧布用于獲得免費藥品（做法與醫(yī)保相同）；每月50盧布用于購買療養(yǎng)證（需累積，2年可享用1次）；每月10盧布用于赴療養(yǎng)地的旅途費補償。所以，專項福利可視為“有保障的福利”。

從2006年起，專項福利的獲得形式將采取自愿原則。受惠者愿意繼續(xù)接受上述補償形式，可在2005年10月1日前向聯(lián)邦養(yǎng)老基金駐各地分支機構遞交申請。不愿接受這種方式的居民，從2006年起可得現(xiàn)金450盧布，由個人自行支配。

二、圍繞福利貨幣化改革存在的分歧

圍繞改革的分歧伴隨著整個立法過程。主張者是總統(tǒng)普京、聯(lián)邦政府、統(tǒng)一俄羅斯黨；反對者是俄共、祖國黨團、部分地方行政長官和社會團體。

（一）主張者的理由

1．維護社會公平。副總理茹可夫說，在傳統(tǒng)福利制度下，90％有權享受福利的居民享受不到療養(yǎng)福利，70％的人（主要是指農村居民）享受不到城市交通福利。改革就是要讓他們能平等享受福利。

2．反腐敗。茹可夫說，聯(lián)邦預算對部門和地方的福利撥款使用效率很低，且常被偷掉或挪用。據(jù)估算，居民實際享受到的只有約20％福利。

3．有利經(jīng)濟發(fā)展和降低貧困人口。實行福利貨幣化，可使居民擁有更多現(xiàn)金，提高消費品購買力，進而有利于以內需促進經(jīng)濟發(fā)展。此外，貨幣補償是可計算和可支配的收入，這有利于實現(xiàn)貧困人口減半的目標。聯(lián)邦政府計算，改革前，聯(lián)邦預算用于1300萬人的福利支出是400億盧布，年人均3000盧布；改革后，貨幣補償總額1700億盧布，年人均13000盧布。

4．社會福利改革的時機有利。國際油價持續(xù)走高，聯(lián)邦預算連年盈余。茹可夫說，聯(lián)邦財政第一次有能力對居民福利以現(xiàn)金補償。另一因素是，獲連任的普京總統(tǒng)，認為有能力開始社會領域改革。

（二）反對者的理由

1．違憲。認為福利貨幣化改革違背聯(lián)邦憲法第6條“俄羅斯為社會國家”的規(guī)定。依憲法，國家有義務保障本國居民經(jīng)濟和社會權利。憲法第19條還規(guī)定，不受性別、民族、職務、居住地和其他因素的影響，國家應平等地保障個人和公民的權利和自由。而改革后，1900萬居民的福利改由地方預算補償。各地經(jīng)濟條件差異會造成補償不同，加大居民生活水平的地區(qū)差。

2．違背預算平衡原則。認為福利貨幣化改革使財政資源過多集中于聯(lián)邦政府，把在社會領域中聯(lián)邦政府應承擔的國家義務降到最低。

3．降低居民生活水平。以蘇聯(lián)英雄為例，目前一人一年享受的實在或有形福利，其價值相當于18.9萬盧布，實行貨幣補償后，每年只得到4.2萬盧布現(xiàn)金(月3500盧布)。又如在圣—彼得堡，殘疾兒童目前享受的福利相當于1160—4800盧布，貨幣化后他們每月只得到1000盧布。

三、福利貨幣化改革的教訓

俄羅斯社會福利制度，部分源于蘇聯(lián)時期的做法，大部分源于上世紀90年代經(jīng)濟危機時期制定的由國家向廣大居民提供福利保障的一系列法律。目前受惠人口高達1.03億，占全國人口總數(shù)的71.5％。2003年，國家提供的社會福利總值2.8萬億盧布，占國內生產總值的21.5％或聯(lián)邦預算收入的68.3％。普遍的社會福利成為俄經(jīng)濟發(fā)展的沉重負擔，所以，福利貨幣化改革是聯(lián)邦政府做出的艱難選擇。

引市場因素入社會領域，改革方向無可厚非。但福利改革激化了社會矛盾，其主要原因是：

（一）決策欠科學

社會領域改革涉及老百姓的生存利益，科學決策尤為重要。充分和合理的民主，是保障科學決策的重要形式。俄羅斯福利貨幣化改革法案的起草和修訂由聯(lián)邦衛(wèi)生和社會發(fā)展部包辦。聯(lián)邦政府沒有就此舉辦過公開聽證會，沒有與非執(zhí)政黨派、地方行政機構、工會組織和其他社會團體進行有效磋商，更沒有過改革試驗。改革措施脫離實際，遇阻應在預料中。

（二）立法質量差

在杜馬對福利貨幣化法案的審議中，占多數(shù)的統(tǒng)一俄羅斯黨派議員表現(xiàn)出高度一致，甚至未及讀完所有修訂條款就投下贊成票。議員不是對選民，而是對總統(tǒng)負責，國家杜馬成了總統(tǒng)普京的橡皮圖章。

（三）行政效率低

2004年10—12月間，聯(lián)邦政府開會無數(shù)，研究落實改革措施。但法律已經(jīng)出臺，政府還不掌握可享受聯(lián)邦預算貨幣補償人員的準確數(shù)字；抗議的火將成燎原之勢，政府還沒有制定出與改革配套的88個規(guī)范性文件；遭遇地方政府消極抵制，才意識到還沒弄清有多少地方政府的預算支付不起福利補貼。聯(lián)邦政府成眾矢之的。也在情理中。

俄羅斯已經(jīng)形成“一切權力歸普京的”國家權力金字塔。政治如經(jīng)濟，權力壟斷同樣產生腐敗。

四、福利貨幣化改革可能產生的影響

俄政府采取的措施是，從2005年3月1日增加基礎養(yǎng)老金240盧布，俄總統(tǒng)普京已于2005年2月14日簽署了相關法令；對所有納入福利貨幣化補償?shù)娜藛T實行統(tǒng)一的福利乘車證，對貨幣補償與實際價值（指交通成本）間差額由聯(lián)邦預算補足；8月1日后實行養(yǎng)老金與通貨膨脹掛鉤，即養(yǎng)老金增發(fā)不得低于通貨膨脹率。

盡管俄政府采取的補救措施有一定積極作用，但各地情況不同，全面落實需要時間。所以，補救措施的效應難以及時顯現(xiàn)出來。

從目前情況看，雖然福利貨幣化改革引起弱勢階層不滿，但還不至于引發(fā)大規(guī)模社會和政治危機，這是因為：

（一）穩(wěn)定基金可起到穩(wěn)定作用

截至2004年底，由高油價帶來的預算盈余建立的穩(wěn)定基金已超過5000億盧布（一美元約折28盧布），俄聯(lián)邦政府有充足的財政資源修補改革漏洞。

（二）政治和經(jīng)濟中心城市穩(wěn)定

由于莫斯科市和圣—彼得堡市有條件保障原福利不變，居民情緒基本穩(wěn)定。雖地方抗議不斷，但只要中心城市不亂，大局就不會亂。

（三）地方抗議基本處于自發(fā)和分散狀態(tài)

只要聯(lián)邦政府處理得當，分散的地方民眾抗議活動不會對整個社會穩(wěn)定造成破壞性影響。

（四）反對黨的行為能力有限

俄社會政治力量結構中，處于分散狀態(tài)的反對黨對聯(lián)邦政府不具備足夠制約力。

俄福利貨幣化改革仍會繼續(xù)下去，但此次改革對俄社會經(jīng)濟發(fā)展可能會產生的影響是：首先，在未來社會領域的改革，特別是在住宅公共事業(yè)的改革（指房、煤（氣）、水、電、暖補貼）方面將會更為慎重。預計普京第二任期內社會領域的改革步伐將趨緩。其次，俄將把更多資源和精力用于國內改革和穩(wěn)定，以防止發(fā)生類似格魯吉亞和烏克蘭發(fā)生的“橙色革命”，在對外政策上則仍以守勢為主。

（作者單位：中國社科院俄歐亞所）