從新奧爾良災難看美國應急救災機制

9月11日，一陣名叫“卡特里娜”的超級颶風襲擊了美國密西西比州，新奧爾良全城被淹，瞬間變成現(xiàn)代龐貝。城里150多萬居民中約1/3的窮人沒有逃生機會，很多人瞬間被洪水吞沒，有人甚至悲觀地表示，死難者的人數(shù)可能永遠是個謎。當無助的新奧爾良黑人居民被洪水困在家中，等待著聯(lián)邦政府遲遲不到的救助，卻發(fā)現(xiàn)自己已被這個世界所拋棄；當10天后人們在新奧爾良養(yǎng)老院里發(fā)現(xiàn)30多具孤寡老人的尸體時；當浮尸在災難發(fā)生后十多天還在城里亂漂無人清理時，人們不禁驚問，這個號稱有著世界上最完善公眾應急安全體系的國家怎么了？或者那本身就只是個神話，而一陣風輕易就把它吹破。

各級政府職能部門配合不當

美國的一體化救災指揮、調(diào)度體系是一個很先進的管理機制。中國之前還有人提出應當借鑒這種統(tǒng)一的、專門災害應急管理機構(gòu)。就在今年3月份，美國佛羅里達州應急管理部，還在介紹對抗強颶風經(jīng)驗。

當時美國剛剛遭遇了兩場百年不遇的颶風合擊，“查利”和“弗朗西斯”一個月內(nèi)相繼在佛州登陸，造成大面積停電和幾百萬居民緊急疏散，但是人員傷亡卻很少。

但是，這一次“卡特里娜”颶風在路易斯安那州首府新奧爾良造成的災難，又是因為什么原因呢？

美國應急管理常規(guī)設(shè)置是中央、州、地方政府三級。如美國的聯(lián)邦應急管理署、州應急管理服務局、地方政府應急處置中心。美國的應急工作，追求的是法治化和社會化，應急工作中的法律本身即是一定的應急預案。它使處理行動有合法性；規(guī)定處理權(quán)力和職責；利用了法律強制力和威攝作用；防止緊急情況下濫用權(quán)力。非到必要，不會動用全國（聯(lián)邦）力量來進行救災的，更不要說動用軍隊——美國人對動用軍隊是很敏感的。

例如，前面說到的“查利”和“弗朗西斯”兩次颶風襲擊佛羅里達州，應急的主體就是州應急管理部。然后根據(jù)緊急救助職能，確定需要聯(lián)邦政府支持以加強州和地方政府的重點領(lǐng)域。這種方式在佛羅里達州兩次颶風中，處理的都是比較成功的。

而路易斯安那州的新奧爾良之所以颶風造成了較大災難，救災不力，相關(guān)人士分析應該是州與聯(lián)邦之間配合協(xié)調(diào)不佳和效率不高的問題。

襲擊新奧爾良的“卡特里娜”是五級颶風。在薩菲爾-辛普森體系中，五級颶風已是最高級。這一體系把颶風從強到弱分為五級：一級颶風風速在每小時118公里到153公里之間，風暴引起的海浪高度為1.5米；五級颶風風速超過每小時249公里，風暴引起的海浪高度在5.5米以上，建筑物樓頂會被掀翻，近岸建筑物結(jié)構(gòu)會被完全破壞。

遭受五級颶風襲擊，肯定需要美國聯(lián)邦應急管理署（簡稱FEMA）處理。但是，這次顯然沒有協(xié)調(diào)好，遲遲沒有動用全國（聯(lián)邦）力量救援。州與聯(lián)邦之間配合協(xié)調(diào)不佳和效率不高的問題，其實早就存在，美國為了中央機構(gòu)的強化，設(shè)立了國土安全部，進行統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)。

美國聯(lián)邦應急管理署的職能弊病

美國聯(lián)邦應急管理署（Federal Emergency Management Agency 簡稱FEMA）就隸屬國土安全部，為主管災害救援與應急響應的部門，它是一個直接向總統(tǒng)負責的獨立政府機構(gòu)，融合了許多分散的與災害相關(guān)的職責，吸收合并了聯(lián)邦保險辦公室、國家防火辦公室、國家氣象服務計劃、聯(lián)邦救災辦公室等機構(gòu)，并且民防工作也從國防部的民防署轉(zhuǎn)到了FEMA。FEMA的工作范圍相當廣泛，主要是負責聯(lián)邦政府對大型災害的預防、監(jiān)測、響應、救援和恢復工作，涵蓋了災害發(fā)生的各階段，因此FEMA 的工作也可以概括為針對災害的發(fā)生周期，建立和維護國家級的緊急事務管理系統(tǒng)。擁有數(shù)十億美元的預算資金，集成中央和地方的救災體系，建立了統(tǒng)合軍、警、消防、醫(yī)療、民間救難組織等單位的一體化指揮、調(diào)度體系。

美國聯(lián)邦應急管理署集成了從中央到地方的救災體系，前不久中國還在借鑒其經(jīng)驗。我國由于受分門別類的災害應急管理體制的限制，形成了單災種——如臺風、暴雨、洪水、干旱、地震等分部門、分地區(qū)的單一災害管理模式，造成全國缺乏統(tǒng)一有效的應急管理指揮系統(tǒng)。我國現(xiàn)行的應急管理體制的“特點”之一是政出多門，應急管理工作條塊分割，不利于統(tǒng)一指揮和調(diào)度。

同樣，美國那種“集中”也有集中的弊病。最主要的就是美國聯(lián)邦應急管理署所隸屬的美國“國土安全部”——“國土安全部”這個名字恐怕大家都不陌生吧？大家都知道的是它的反恐職能。今年初，美國總統(tǒng)布什任命克爾·切爾托夫出任國土安全部部長。此人被稱為“反恐主設(shè)計師”。時任司法部刑事犯罪局負責人切爾托夫，被形容是一匹“不知疲憊的老馬”，每天都在“狂熱地工作”。當時，身為主管800多個部門的司法部刑事部門負責人，切爾托夫成了司法部針對恐怖主義作出相應反應的“主設(shè)計師”。當時，切爾托夫和時任國土安全部長的里奇攜手，共同制定美國的反恐政策，對布什政府在9·11后制定反恐戰(zhàn)略并采取相應法律措施發(fā)揮了關(guān)鍵作用。

7月，倫敦地鐵爆炸案為美國國土安全部門敲響了警鐘。國土安全部長切爾托夫宣布，國土安全部“針對反恐”進行改組。此次在“卡特里娜”颶風襲擊新奧爾良后的救災不力，肯定受到了國土安全部“反恐重任”和“改組”的影響。——試想一下，如果動用大量軍隊進行救災，恐怖分子借機活動怎么辦？

看來，美國國土安全部，要同時做好“反恐”和“應對自然災害”兩件事，還真的存在很大的困難。

雖然兩件事在“救災”方面存在很多共性，但在“預防”方面卻有天壤之別。布什賦予國土安全部這一職能，顯然是存在一些問題的。

地理條件的約制

新奧爾良呈碗狀下凹地形，平均海拔在海平面以下，四周環(huán)水：有河（密西西比河），有湖（龐恰特雷息湖），還有灣（墨西哥灣）。平時只靠防洪堤和水泵抽水抗洪。新奧爾良基本上沒有通往外界的重要干道。新奧爾良港口是美國最繁忙的港口之一，墨西哥灣上的油田如同當?shù)貪O業(yè)和水產(chǎn)業(yè)一樣，刺激著新奧爾良市的經(jīng)濟增長。該市部分旅游業(yè)都集中于河邊地區(qū)，那里還有著名的商貿(mào)市場、水族館和碼頭槳船。而如今，水卻切斷了新奧爾良同外界的所有通道。橋梁和高速公路被切成細條，城市街道也是一片狼籍。

地質(zhì)學家長期以來就認為，四五級大風會利用路易斯安那遭受腐蝕的海岸和新奧爾良逐漸下沉的地基，危及500多英里用于抗洪的堤壩和防洪堤。他們通過計算機進行模擬，認為數(shù)百年來實施的工程項目不會對防止颶風侵襲起到太大的作用。但是，專家的建議沒有被采納。

僥幸心理作祟

在“卡特里娜”颶風襲來之前，新奧爾良人也始終存在僥幸心理。直到8月30日晨“卡特里娜”颶風最后一刻向東偏轉(zhuǎn)時，當?shù)卦S多居民才強烈感受到：災難真的來了！娜颶風帶來的降雨漫過大壩，可是，新奧爾良市的水泵站此時毫無還手之力。

1718年，法國殖民者吉恩·巴普堤斯對工程師有關(guān)洪水威脅的警告不加理會，在位于密西西比河口、墨西哥灣和龐恰特雷息湖之間劃出一塊殖民地。從此以后，洪水問題就一直威脅著新奧爾良。也許正因為長期受洪水威脅的麻痹，災后的嚴重性自然也就被低估了，沒有動用全國更大的力量救災。

經(jīng)濟損失慘重

對于“卡特里娜”颶風給美國經(jīng)濟帶來的影響，經(jīng)濟學家有著不同的預測。最糟糕的預測說，到第四季度時，美國經(jīng)濟增長可能出現(xiàn)停滯甚至衰退。還有經(jīng)濟學家警告說，美國應該考慮到大城市地區(qū)在面對災害時會變得很脆弱，因此，應充分考慮災難可能造成的深遠影響。

高盛集團：消費者信心將急劇下挫

美國高盛集團星期三（8月31日）發(fā)布的一份評估簡報說，該機構(gòu)目前預計“卡特里娜”颶風將造成250億美元的損失，這個數(shù)字未來可能會更高。高盛向記者提供的這份分析報告認為，這次災難對美國經(jīng)濟整體上的影響，主要表現(xiàn)在石油價格的進一步波動。

高盛的預測描繪出兩種可能出現(xiàn)的情形：其一是，消費者能源支出的增長將會減少他們在其他物品上的花費，從而影響到美國國內(nèi)消費。在這種情況下，消費者信心會急劇下挫，進而導致消費力下降。

另一種情況可能更加糟糕：當石油和天然氣生產(chǎn)能力受損程度足以影響到供應時，消費者信心、支出，以及國內(nèi)生產(chǎn)總值的增長都會大幅度下降。這至少會使美聯(lián)儲暫時停止貨幣緊縮動作。

環(huán)球透視機構(gòu)：油價會突破100美元

其他機構(gòu)和經(jīng)濟學者對災害影響做出了不同的預期。美國《基督教科學箴言報》列舉了兩個截然不同的預期。其中美林證券比較樂觀，認為災后該地區(qū)的建設(shè)會抵消高油價造成的負面影響，因此國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）不會受損。

但是位于馬薩諸塞州的預測公司“環(huán)球透視機構(gòu)”所看到的“最糟糕”情況是：石油價格可能會超過每桶100美元，這樣高的價位可能持續(xù)一個月。此外，汽油價格可能會超過每加侖3.5美元（1加侖=3.785升，約合0.92美元/升），第四季度時經(jīng)濟增長可能會降到接近零的水平。

保險業(yè)：損失無法估計

此前保險業(yè)已經(jīng)對災害損失做出最壞的預測。位于紐約的“保險信息學會”首席經(jīng)濟師羅伯特·哈特維格說：“這將會在170億美元到250億美元之間。這是相當大的損失。”

由于救災工作目前還在進行之中，保險業(yè)還無法做出準確評估。負責災區(qū)的“美國保險協(xié)會”西南地區(qū)辦公室發(fā)言人蒂芬尼·奧西亞說：“現(xiàn)在還無法估計。我們現(xiàn)在還無法進入重災區(qū)。即便這不會成為美國歷史上最嚴重的單起自然災難，也將造成相當大的損失。”

克林格爾德：數(shù)十億美元間接影響

災難所造成的影響已經(jīng)不單單表現(xiàn)在這些直接損失上。美國弗吉尼亞技術(shù)學院的救災項目主任弗雷德里克·克林格爾德說，“卡特里娜”還造成數(shù)十億美元的間接經(jīng)濟影響，而這些并沒有計入保險損失當中。

他舉例說：“事實上，新奧爾良的港口是世界第五大港。這個港口是美國農(nóng)產(chǎn)品出口的主要港口，對美國經(jīng)濟來說非常重要。這個港口及新奧爾良其他地區(qū)的交通所受到的影響將波及美國乃至全球經(jīng)濟。所以，有許多理由可以表明這場災難對經(jīng)濟會造成什么樣的影響。”

災難教訓多

克林格爾德還提到災難對美國人心理所造成的影響。他說，從這次災難可以看到，美國大城市在災害來臨時，會變得非常脆弱。新奧爾良遭受的洪水，以及市長納金提出的全市大撤離要求，已震驚美國人。

災難研究學者克林格爾德談到這次災難帶來的教訓時這樣說：“一個大的教訓是，如果你要冒險，就意味著失敗。我們在評估災難造成的損失時存在這樣的問題，就是不能對災害后果做出實際的考慮。當颶風襲擊之前，就有各種災難預測，但是沒有得到相應的重視。這個教訓是，要相信科學的預測。另外，在城市規(guī)劃上，要禁止在不安全地區(qū)興建住宅。人們要對未來的安全做出投資。”

有經(jīng)濟學家警告說，美國應該考慮減少對這個地區(qū)石油生產(chǎn)和煉油能力的過分依賴性。此外，美國還應當投資興建更多煉油廠。美國在過去幾十年內(nèi)沒有建設(shè)過新的煉油廠。

鏈接：關(guān)于颶風

通常所說的“臺風”和“颶風”都屬于北半球的熱帶氣旋，只不過是因為它們產(chǎn)生在不同的海域，被不同國家的人用了不同的稱謂而已。一般來說，在大西洋上生成的熱帶氣旋被稱作“颶風”，而人們把在太平洋上生成的熱帶氣旋稱作“臺風”。

颶風的嚴重性依據(jù)它對建筑、樹木以及室外設(shè)施所造成的破壞程度不同而被劃分為1-5個等級：1級颶風的時速為118-152公里；2級颶風的時速為153-176公里；3級颶風的時速為177-207公里；4級颶風的時速為208-248公里；5級颶風的時速為249公里以上。