縣級地方黨委、政府駕馭市場經(jīng)濟面臨的矛盾及對策

改革開放以來，縣域經(jīng)濟發(fā)展較快，但地區(qū)之間差異很大。挖掘縣域經(jīng)濟的發(fā)展?jié)摿Γ枰玫匕l(fā)揮縣級政權(quán)功能，提高縣級地方黨委、政府駕馭市場經(jīng)濟的能力。當前，各級地方黨委、政府在領導經(jīng)濟工作的實踐中，還不同程度地存在一些需要引起重視的矛盾和問題：

條塊分割，運行碰撞，調(diào)配空間狹小。一是“條管”部門偏多。一些“條管”部門憑借所掌握的財、物分配權(quán)，強化部門意志而削弱地方權(quán)威；有的以提高下級部門的機構(gòu)規(guī)格、編制、待遇，作為支持下級政府的交換條件；有的自立政策，通過行政行為壓下級；有的通過與下級黨政主要領導簽訂利益攸關的責任狀，把下級黨政的行為捆在“條條”上。有人說，現(xiàn)在是“大部門小政府”、“腳指揮頭”，很多好政策被部門抽象肯定而實際否定了。二是“一竿子插到底”的政策偏多。基層反映，現(xiàn)在上級出臺的不少政策，規(guī)定太細、太死，“一桿子到底”，弱化了地方黨委、政府決策職能，減少了調(diào)配空間。

層層舉債，不堪重負，機構(gòu)運轉(zhuǎn)困難。目前，在內(nèi)地欠發(fā)達和不發(fā)達地區(qū)，鄉(xiāng)級負債平均500萬元左右，村級負債平均30萬元左右。基層普遍反映，現(xiàn)在的財政體制是典型的倒金字塔結(jié)構(gòu)，財稅上解比例偏高，縣、鄉(xiāng)財力太弱。一些縣的部門普遍缺乏基本的辦公經(jīng)費，干部自己墊付的差旅費和醫(yī)藥費長期無法報銷。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)更是捉襟見肘，困難重重。一位縣長說，自己的主要任務是想法把干部的工資湊齊。一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記說，自己在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導崗位干了10多年，從來沒有現(xiàn)在這么難，如果不是黨性、責任和組織做工作，早就不干了。

接待應酬，文山會海，領導精力分散。有人估算，如果把工作內(nèi)容分為事務和政務兩大類，目前縣級領導陷入事務的精力占60%左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導陷入事務的精力占70%左右。導致領導走不出機關的主要問題是“三多”：會議多，文件多，應酬多。縣級黨政主要領導一年參加各種會議的時間，占全年有效工作日的一半以上。縣級領導一年平均要收到各級各類文件、簡報8000份左右。基層干部反映，事無巨細的檢查、匯報太多，以及隨之而來的各種參觀、接待都要主要領導出面，造成人力、財力窮于應付。縣委書記、縣長陪餐敬酒，往往搞車輪戰(zhàn)術，樓上樓下，大廳雅座，把賓館跑個遍。

職責交叉，權(quán)限模糊，工作效能受損。一些同志反映，縣級地方黨委、政府在領導經(jīng)濟工作上，沒有明確的制度規(guī)定，事實上存在職責交叉、權(quán)限模糊的問題。如何把握好既到位又不包攬的度，是對黨委的考驗；如何把握好既到位又不越位的度，是對政府的考驗。由于同一項經(jīng)濟工作往往是黨委一名領導和政府一名領導同時分管，誰主誰從，具體操作中如何各司其職，難以把握。黨政“一把手”的團結(jié)協(xié)作和默契配合，主要靠黨性、素質(zhì)和性格上的彈性互補，而不是靠職責、權(quán)限上的明晰劃分和具有相互制衡關系的制度規(guī)范。新班子的領導成員之間，往往要經(jīng)過較長時間的磨合，有的剛剛“扣手”，又因種種因素被調(diào)離分開；有的長期磨合不了，矛盾逐步顯露，互相猜忌，彼此防范，工作受到影響。很多同志說，造成這種情形，主要不是干部的因素，而是領導體制的因素。還有的同志反映，現(xiàn)在經(jīng)濟工作的決策權(quán)在黨委，出了問題挨板子的往往是政府領導，這種權(quán)責不對應的現(xiàn)象，也是影響經(jīng)濟工作效能的一個因素。

行政干預，事務主義，角色轉(zhuǎn)換滯后。不少同志認為，當前縣級地方黨委、政府在領導經(jīng)濟工作的方式、方法上，沒有完全跟上市場經(jīng)濟發(fā)展的步伐。主要表現(xiàn)在：一是層層定指標，下任務，甚至強迫命令。上級對幾項主要經(jīng)濟指標月月排隊，納入政績考核，如縣一級不上行下效，既完不成任務，也交不了差，弄不好影響個人事小，對全縣經(jīng)濟發(fā)展帶來不利則危害更大。二是檢查多，服務少，甚至只收費，不辦事。據(jù)統(tǒng)計，現(xiàn)在執(zhí)法著裝的單位有20多個。一些地方的集市，半天下來，要接受10多種“大蓋帽”的檢查，有人戲稱為“多國部隊”。三是把政府的行政管理與企事業(yè)經(jīng)營管理混為一體。政府的經(jīng)濟管理機構(gòu)大量陷入企事業(yè)單位的具體事務之中而不能解脫，企業(yè)對政府的依賴意識仍然強烈，自我管理、自我發(fā)展、自主經(jīng)營、自負盈虧的能力不強。不少同志認為，現(xiàn)在的政績考核，是導致“形象工程”、“政績工程“和“數(shù)字出官、官出數(shù)字”的重要根源。

編制爆滿，人才緊缺，發(fā)展動力不足。基層的同志普遍反映，經(jīng)過縣、鄉(xiāng)機構(gòu)改革，在一定程度上精簡了機構(gòu)，理順了職能，壓縮了人員，但目前縣級機關、事業(yè)單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍編制爆滿。現(xiàn)有的干部隊伍，總體上素質(zhì)有待提高，尤其是現(xiàn)代經(jīng)濟、科技、信息等方面的專業(yè)人才和具有復合型素質(zhì)的管理人才十分缺乏。一些擁有一定人才流動自主權(quán)的企事業(yè)單位，也苦于經(jīng)濟實力不濟而難以吸引到急需人才。還有的同志反映，現(xiàn)在配班子、選干部，推進年輕化是對的，但層層搞年齡遞減有些過頭，縣級黨政班子中四十七八歲的干部大多退居二線，縣級部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領導班子更是40歲以上難以進入。基層干部成長不僅受年齡限制，而且出路狹窄，缺少激勵機制。有人說，基層干部隊伍缺乏動力和活力，是一個十分危險的信號。

縣級地方黨委、政府領導經(jīng)濟工作面臨的突出矛盾和問題，既有現(xiàn)實的原因，也有歷史的原因；既有本級的原因，也有上級的原因；既有體制的因素，也有機制的因素；既有干部的因素，也有環(huán)境的因素。解決這些矛盾和問題，需要內(nèi)外結(jié)合，上下聯(lián)動，采取政治的、經(jīng)濟的、法制的多種手段。

——進一步健全黨委、政府對經(jīng)濟工作的領導格局，在更廣的層面和更高的起點上形成領導經(jīng)濟工作的合力。第一，明確縣級地方黨委領導經(jīng)濟工作的職責和任務。第二，按照縣級地方黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，加強和調(diào)整經(jīng)濟工作的力量配置。主要是通過提高黨委組成人員的素質(zhì)和“一個核心”（黨委）、“三個黨組”（人大、政府、政協(xié)）的團結(jié)協(xié)作，增強經(jīng)濟工作的共識，形成經(jīng)濟工作的合力。第三，協(xié)調(diào)處理好縣級黨政“一把手”的關系，使之相互尊重、相互支持、相互諒解。

——改革和完善縣級地方黨委的決策機制，提高黨委的決策能力和水平。縣級地方黨委對經(jīng)濟工作的決策，應是對方向性、政策性、全局性、突發(fā)性重大經(jīng)濟問題的決策。各種組織形式應有合理的決策分工。黨委全委會主要對戰(zhàn)略性經(jīng)濟問題和年度、半年度重大經(jīng)濟問題進行決策。黨委常委會主要對比較現(xiàn)實和綜合性強的重大經(jīng)濟問題進行決策。黨委各經(jīng)濟工作領導小組主要對專門性的重大經(jīng)濟問題進行決策。應進一步發(fā)揮全委會在經(jīng)濟決策中的作用，賦予全委會討論決定更多實質(zhì)性問題的權(quán)限。領導小組的設立應有嚴格的限制。書記辦公會對提交常委會討論決定的經(jīng)濟工作事項不應事前提出明確的意見。為簡化決策層次，可以把黨委常委擴大會議作為縣級地方黨委決策經(jīng)濟工作的重要組織形式。在實施環(huán)節(jié)上，應加大調(diào)研和預測在決策中的分量，切實保證決策的質(zhì)量，重視決策反饋和決策修訂，積極推行決策責任制。

——按照科學發(fā)展觀的要求，改革經(jīng)濟任務分解和政績考核模式，把干部的精力和注意力引向求真務實的軌道。上級對下級經(jīng)濟工作的指導，應以政策推動、典型示范、幫助解決實際問題為主，逐步改變層層下達經(jīng)濟指標的作法。政績標準的制定，應體現(xiàn)科學發(fā)展觀和正確政績觀的要求，既重經(jīng)濟指標又重社會指標、人文指標、資源指標和環(huán)境指標，既重“顯績”又重“潛績”，既看增長幅度又看工作基礎、上級支持和對歷史與現(xiàn)實重大矛盾的解決情況，避免片面性和簡單化。對各種形式的假情況、假數(shù)字、假典型、假政績，要嚴肅查處，絕不姑息。

——理順條塊關系，增強縣級政權(quán)的綜合調(diào)配職能。充分考慮縣域經(jīng)濟綜合性、獨立性較強的特點，積極完善中央統(tǒng)一領導下的地方分級決策機制，合理劃分中央與地方的事權(quán)，在保證國家經(jīng)濟運行宏觀調(diào)控措施落實的前提下，適當擴大縣級調(diào)配權(quán)限。對省級以下行政執(zhí)法和管理部門，哪些需要垂直管理，哪些不必垂直管理，進行系統(tǒng)論證，規(guī)范管理職能。針對基層財力薄弱和負債嚴重的現(xiàn)實，采取加大中央財政轉(zhuǎn)移支付力度、類似部分國有企業(yè)改制掛賬停息、支持貧困地區(qū)增強“造血功能”等多種措施，幫助縣級地方黨委、政府減輕直至卸下沉重的經(jīng)濟包袱。

——搞好人才流動的宏觀管理，從組織上保證發(fā)展縣域經(jīng)濟的人才需求。從社會主義現(xiàn)代化建設的整體布局出發(fā)，在建立和完善人才市場體系的過程中，抓緊研究加強人才合理流動的宏觀調(diào)控措施，促進人才與其他資源的合理配置。積極鼓勵大中城市的科技人才向農(nóng)村地區(qū)、經(jīng)濟落后地區(qū)流動。引導和組織科技人才到農(nóng)村、到貧困地區(qū)、到少數(shù)民族地區(qū)，為當?shù)仄占翱萍肌l(fā)展經(jīng)濟提供多種形式的智力服務。深化教育體制改革，適當擴大貧困地區(qū)定向招生、定向分配的比例。貧困落后地區(qū)應優(yōu)先發(fā)展職業(yè)技術教育，多渠道增加這方面的投入，把人才工作的立足點放在培養(yǎng)、用好本地人才上。加強干部培訓，健全干部激勵機制，促使基層干部安身、安心、安業(yè)，充分調(diào)動他們的積極性。

（作者單位：中共中央政策研究室黨建局）