石川：農信社：財務改革后的選擇

自2003年8月18日農村信用社改革八省試點啟動以來，至今已經兩年，其間隨著改革的推廣，農信社改革已經成為農村金融體制改革的核心環節。

但是，農村信用社改革依然處于十字路口。當前所做的一切僅僅是改革的第一步，即通過多樣化手段改善農信社的財務狀況。我們需要的是具有新的運行機制的農村金融組織，但是，對什么才是真正的“新機制”，至今缺乏完備的認識，有一些重要問題尚待厘清。

第一，改革的階段目標與總體目標的關系。

農村信用社改革的目標設計遵循以下邏輯：農信社自身狀況的好轉是階段目標，以此可以實現提高農村金融效率的總體目標。但這一邏輯并非完美無缺，農信社自身經營管理狀態并非其支農效率的充分條件，相反，改革安排本身可能導致某些負面激勵，以至階段性目標與總體目標之間出現路徑上的偏差。

毫無疑問，一個好的階段性改革目標至少應該滿足與總體目標的相關性、其自身的可操作性和結果的可測性。

從相關性而言，單純的財務狀況好轉并不能把農村信用社改造為真正的社區金融機構，因競相給鄉鎮企業貸款所導致的歷史包袱問題依然存在于當前的信用社經營模式中。即使信用社改革的確以財務狀況的好轉為特征，如果偏離了農村金融效率提高、農村信用社法人治理結構完善的最終目標，那么階段目標與總體目標的最終相關性也是值得懷疑的。

在可操作性方面，無疑只有所有者才真正具有使金融機構財務狀況改善的初始推動力。在農信社改革中，所有者的改革激勵呈現明顯的地區差異——在東部江浙地區，各類經濟主體積極入股；在中西部地區，行政推動的痕跡明顯強于市場推動。但以貧困地區的農戶不具備作為所有者參與金融機構監管的能力為行政推動的理由是站不住腳的，因為所有者與經營者之間相對的知識、能力在發達和欠發達地區不存在質的差別。只有政府真正成為農戶的代言人，農戶才能真正成為信用社的所有者。

而可測性方面，從目前披露的信息看，所有的測度均集中于財務指標。但是，由于金融業的特殊性質，從存貸增量到不良貸款比率，從盈利到資產規模均是可以短期“創造”出來的，只有金融機構素質不可能在短期內發生質的改變，所以我們主要應就階段性改革成果的真實素質進行評估。

第二，改革推動的自上而下、中間推動與自下而上的關系。

由于中央承諾在一定條件下對單純的地方性農村金融機構承擔改革成本，本輪農信社改革的確在很大程度上激發了地方的積極性。但改革并非真正的自下而上，而是遵循了一條自上而下與中間推動相結合、忽略需求的路徑。

除了較為籠統且未真正實施的“社區再投資”論斷外，我們并未看到任何一項關于農戶金融需求的翔實而嚴密的官方論證，更沒有證據向信用社的股東、借款人乃至所有關心信用社改革的人士證明改革的諸多目標模式和措施與農戶信貸（或融資）需求之間的相關性。顯然，真正的自下而上的改革應當是需求導向型的改革。檢驗改革成效的直觀指標在于當地農村金融需求的滿足程度，而反映這一指標的一種替代依據是民間金融。一旦民間融資比重過大、利率過高，我們就需要反思正規金融是否在某些環節存在問題。

第三，改革中的體制抉擇問題。

農村信用社兩年改革沒有解決的根本問題有兩點：一是農信社是否有可能成為真正的“社區”金融機構；二是合作制或股份合作制是否仍然具有生存的空間。它們均與是否統一法人，是否采取股份制商業銀行形式或合作銀行形式無關。

目前農信社的“社區”性質是值得懷疑的，其根源是改革基本方略的矛盾性。改革設計者基本上將商業銀行的經營思路套用于信用社改革，但同時又希望農信社成為保留農村資金于“三農”發展的主要渠道和平臺。前一思路立足于農信社的體制完善，后一思路立足于農村金融的可持續發展，兩者的矛盾是再自然不過的。

而合作制與股份合作制的發展有賴于增量改革。從兩年的改革實踐看，信用社的合作制基礎已經名存實亡。信用社、所謂股份合作制的“農村合作銀行”與股份制的“農村商業銀行”的實質性差別主要體現在注冊資本金等規模指標上，三者都與真正的合作制存在距離。

但這并不意味著合作制不存在。根據人民銀行對廣東省的調查，民間投融資在很大程度上體現出合作制的特點，如企業間根據相互的信息透明度和信賴關系，形成資金余缺調劑關系，這實際上是一種自發的金融合作形式。可見，合作制不是沒有生命力，只是當前官辦或政府管理型的農村金融組織內部缺乏合作制的生存基礎。真正的農村金融市場化改革也許并非以存量風險化解為主，而以放開增量金融（允許自發式的農村金融合作）為主。當然，這是一個漸進過程，甚至必須與村級、鄉鎮行政體制改革相結合。

第四，改革中的配套關系處理問題。

農村信用社改革引起了利益關系的一系列變化，但監管體制、行業管理制度和內部人－外部人關系等配套制度建設顯然處于滯后狀態。從前瞻角度出發，配套關系的處理應考慮以下可能性。

一是銀監當局的合作金融監管部門應該徹底轉換為“農村金融監管部”，這樣才能真正監管所有在農村地區和城鄉一體化地區的正規金融組織。農村金融畢竟有不同于城市金融之處，無論何種組織形式，必然帶有鄉土特征和特定的法人治理結構特點，這是需要配套的監管制度與之相適應的。

二是省聯社的發展方向需要及早規范與確定。省聯社的發展面臨兩條道路：或者成為信用社的婆婆，在信用社的管理壓力上追加成本；或者成為信用社的現金池、風控池和人才培訓池。但如果把農村金融組織定位為股份制、商業性金融機構，則資本金的持續補充、風險控制能力的提高和流動性管理的完善將是主要問題。省聯社在此應該有所作為，將資本管理作為省聯社（未來的省級農村金融集團）的主業，這樣才抓住了信用社發展中最薄弱、最急需的環節。

作者為中山大學教授