應(yīng)與政績考核

現(xiàn)行地方官員績效考評體系，造成了很多官員在推動經(jīng)濟發(fā)展時短期行為嚴重，需要采取措施弱化他們的替代行為

目前對于地方官員績效考評與激勵中存在的替代效應(yīng)，嚴重妨礙了地方官員履行其職責(zé)。

所謂“替代效應(yīng)”（substitution effect），是指被考評對象為了追求自身利益最大化，把某些方面應(yīng)做的努力和投入，因為其回報太小，“替代”（投入）到其它回報更大的活動中去。政府官員可能遵循一個簡單的原則，即有利于政績和升遷的事情不計投入、大張旗鼓、滿腔熱情地去做；與此無關(guān)者，則犧牲之而在所不惜。

從實質(zhì)上來說，替代效應(yīng)是代理人問題的一種反應(yīng)形式。當上級用行政手段考核代理人時，當代理人工作的內(nèi)容具有多重性和復(fù)雜性的特點，關(guān)于代理人工作的信息的質(zhì)量具有層次性的特點時，替代效應(yīng)必然會發(fā)生。

現(xiàn)有的地方官員績效考評體系有可以肯定的一面，是因為它有效地調(diào)動了地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性。但很多地方官員在推動經(jīng)濟發(fā)展時短期行為嚴重，只求自己任期內(nèi)上的項目多，轟轟烈烈，政績昭彰，形象高大，不顧經(jīng)濟和社會的長遠效益。粗放式擴大再生產(chǎn)，成為很多地方經(jīng)濟增長的主要手段。

地方官員的這種行為準則，是符合考核體系不完善這一限制條件下個人行為最優(yōu)化原理的。考核體系的不完善，首先是考核的指標體系本身不夠完善，甚至無法完善；更嚴重的是，反映指標完成情況的信息也不完善。反映不同指標完成情況的信息，在質(zhì)量上是有重大差別的。具體來說，按其準確性和獲得的難易程度，可將信息分為以下幾個層次：

第一，能直接觀察到、容易量化的信息。比如修了多少公里路，架了幾座橋，從機場到市內(nèi)的道路質(zhì)量、允許車速與景觀。第二，無法直接觀察到的信息。比如一個項目實際投入的大小及其合理性，其對古跡的破壞和對環(huán)境的影響。第三，難以量化的信息。比如某個項目的擾民程度。

第四，短期內(nèi)幾乎完全無法獲得的信息。比如發(fā)展教育對經(jīng)濟和社會發(fā)展的長遠貢獻，一個項目對環(huán)境的長遠影響。

考核指標體系的不完善和信息質(zhì)量的差別，使任何人在對地方官員進行考核時，都無法獲得準確和完整的信息。信息結(jié)構(gòu)的特點，使地方官員追求自身利益最大化的行為，具有以下特點：

——如果一個項目的成就容易觀察和量化，地方官員會特別熱衷于這個項目；

——不重視成本和投入，甚至完全不計成本，以達到使一個項目至少在短期內(nèi)更加閃亮輝煌的目的；

——在不造成重大社會危機事件的前提下，忽視民意，不惜擾民和侵害民眾利益。之所以擾民侵民不能程度太過，造成重大社會危機，是因為地方官員在這方面受到中央的嚴重制約；一旦擾民過度，導(dǎo)致局部的嚴重社會危機，地方官員擾民侵民的信息就會得到充分反映，上面會注意到，把它記在地方官員政績不佳的賬上；

——對環(huán)境、教育和公共衛(wèi)生等事關(guān)社會、經(jīng)濟未來長遠發(fā)展的投入，十分吝嗇。

根據(jù)以上分析可以看到，對地方官員政績考核體系的改革，不能完全放棄GDP這類衡量經(jīng)濟發(fā)展水平和速度的指標，犧牲他們推動地方經(jīng)濟發(fā)展的積極性；但需要采取措施，弱化他們的替代行為。基于對地方官員替代行為產(chǎn)生原因的分析，可以考慮從以下幾個方面改革現(xiàn)有考核體系。

第一，設(shè)立強有力的綜合性考核指標，比如當?shù)孛癖姷臐M意度。從“執(zhí)政為民”的基本理念出發(fā)，地方工作歸根到底是要造福于一方百姓，為廣大人民群眾謀福利。以當?shù)孛癖姷臐M意度為強有力的綜合性指標，并作為上級組織和主管部門對地方官員考核獎懲和任用的重要依據(jù)，對于克服地方官員為了完成上級布置的某些具體工作，侵民擾民、犧牲民眾的整體和長遠利益，可以起到釜底抽薪的作用。

第二，設(shè)立以效益為核心的經(jīng)濟考核指標，使之成為以總量為核心的經(jīng)濟考核指標的重要補充。考核一個地方的經(jīng)濟發(fā)展，不但要看GDP的增長、人們的收入水平，還要看為了取得這個增長和收入，全社會在資金、環(huán)境和自然資源方面付出了多大的代價，用投入除以GDP增長，得出投入效益比的指標。

具體來說，有兩個效益指標值得重點考慮。一是全成本的概念，即把土地、環(huán)境等都計入成本，用全成本除GDP，得到盡量完整的單位投入收益的量化指標；二是資金投入收入比。在中國當前條件下，銀行是地方經(jīng)濟發(fā)展最重要的資金來源。各地官員都希望或鼓勵當?shù)仄髽I(yè)能從銀行多借錢，少還錢，晚還錢，甚至不還錢。這是中國經(jīng)濟中資金使用效益低下、銀行呆賬壞賬很容易大量形成的一個重要制度性原因。在所有資金投入指標中，一地所有企業(yè)從銀行借貸的總額和還貸的狀況（從外資銀行和真正民營銀行的借貸除外），應(yīng)該作為資金投入收入比的重要考核內(nèi)容。

第三，增加信息渠道，改善信息質(zhì)量。恐怕沒有一個渠道，能比直接從地方官員的服務(wù)對象那里獲得的信息更加可靠和具有權(quán)威性。這就相當于服務(wù)型企業(yè)為了判斷員工的服務(wù)質(zhì)量，不僅會有種種企業(yè)內(nèi)部的監(jiān)控手段，還要獲得顧客對服務(wù)質(zhì)量的評價。現(xiàn)在，政府已經(jīng)有一些渠道和方法獲得民眾對當?shù)卣賳T政績的評價，但因其不具備規(guī)范、定期、公開及透明的性質(zhì)，不能有效地引導(dǎo)地方官員在擾民和利民二者間選擇后者。

第四，引入累積分制。對干部的考核和使用，需要注重長期表現(xiàn)才能做到真正了解、恰當使用，在長期評估中引入很多體育項目中采用的累積分的指標，使人們對地方官員的長期表現(xiàn)能有超出一時一地表現(xiàn)的量化概念。采用累積分制后，可以將官員離開一個地方后該地區(qū)的經(jīng)濟和人民滿意度指標，按逐步降低權(quán)重的原則，繼續(xù)計入累積分，引導(dǎo)官員更加重視他們在一地工作的長遠效果，而不是像現(xiàn)在這樣，只要能通過離職審計便能一走了之，與自己任上造成的后遺問題脫了干系。

作者為美國明尼蘇達大學(xué)教授