小額貸款十大爭議

無論理論界還是實際操作部門，目前都對小額貸款組織的發展存在著基本的認識分歧。

從大的角度看，這主要體現在三個方面。首先是小額貸款組織的性質。有人認為小額貸款組織是準政府性質的扶貧機構，因而是不具有持續性的。各國的實踐也證明了這點。而另一部分人認為，小額貸款組織并不必然限于上述范圍，可以是多種性質的，可以并存。

其次是小額貸款組織的作用。一部分人認為，從上個世紀80年代至今，新型的小額貸款組織取得了一些成功，但主要表現為個案。所以，現在動用龐大的社會力量和社會資源做一件不確定的事情是否值得？另一部分人則認為，小額信貸組織是針對微小企業特別是農村貧困地區建立的競爭性的融資市場，因此是非常必要的；通過建立試點也可開辟一片對微小企業貧困人口融資的新天地。

再次是環境問題。一部分人認為進行小額貸款的金融創新并不具備有利的環境，從全社會的誠信意識和貧困人口的素質來看，條件尚不具備。也有意見正好相反，認為只有通過這種創新才能開辟通道，提高全社會的誠信意識，提高受貸對象的自身素質。

這種基本認識上的不一致引發了以下問題：

第一是“誰來辦”。一方認為不必另起爐灶，而是應利用現有的扶貧機構、商業銀行、開發性機構，通過內部職能的調整實現小額貸款功能。另一方則認為，傳統機構通過多年的實踐，仍沒有解決微小企業貸款難問題，所以更應該進行組織創新，通過試點引入新的小額貸款組織形式。

第二是“誰來監管”。現在最迫切的問題是，已有的多個小額貸款組織需要應有的法律地位。下一步的試點如果沒有一個監管框架，沒有明確的指引，工作也很難開展。有建議認為，應由銀監會牽頭，出臺小額貸款組織試點的工作指引。因為既然是貸款組織，就應該是金融機構，是金融機構，就應該由監管部門統一規則；也有意見認為，監管當局一旦確定了對小額貸款組織的監管框架，要負相應的監管責任，這種監管責任可能更大地體現在政治責任或是社會責任上，而責任的邊界目前難以確定，加之有以前農村基金會案例的存在，所以監管部門很難下決心。

第三，如果小額貸款組織獲得許可，就意味著監管當局要對小額貸款組織進行某種形式的檢查。但從目前小額貸款組織的情況看，并不完全具備可檢查性和審計性。

第四，新老機構的法律銜接問題。在確定指導原則時，要兼顧已存在的小額貸款組織的法律地位，包括農科所、商務部或是亞洲開發銀行下屬的小額貸款組織。

第五，組織形式。有意見認為應該辦成合作性質，或者國際上廣泛推廣的NGO形式。主流的意見則認為，還是要保持小額貸款組織的可持續性，最突出的是財務的持續性，因此還是要搞公司制。

第六，小額貸款組織未來的可轉換空間。如果不給小額貸款組織未來發展空間，很難保持其可持續性。有建議認為，可根據經營紀錄，逐步擴大其經營范圍，并向標準的商業銀行轉化。

第七，資金供給的可持續性。從目前政策設計的角度看，最初是不允許小額貸款組織吸收存款，如果只靠發起人的資本金和有限的捐助，這種小額貸款組織也只會停留在試點階段。從試點走向推廣，資金來源的可持續性是一個重要的問題。

第八，利率問題。已經參加過小額貸款組織試驗的專家都認為，利率應完全放開，但現在法律規定，超過基準利率4倍就屬于高利貸，這是一個矛盾。不過也有專家測算，在此范圍內，小額貸款85％的業務都可以覆蓋，而把上限全部打開后也只增加15％的業務。在政策設計時如何確定利率上限，尚存疑問。

第九，政策設計時對小額貸款組織的稅收問題、會計準則問題、內部激勵問題等，也需要明確。

第十，地方政府的作用。如果完全拋開地方政府搞試點，會面臨相當尷尬的境地；但如果地方政府作用發揮太充分，又會使小額貸款組織的性質、作用和功能發生變化，帶來另外的擔心。

作者為中國人民銀行金融市場司副司長，本文為其在農村金融改革學術研討會上的發言整理，經本人審閱