關鍵在于政府公共行政改革

我理解王一江先生文章所講到的地方官員政績考核中的激勵替代效應，是指官員行政行為過程中因為利益導向變化引發的短期效應，從而發生目標替代的一種現象。產生這種現象，原因一是存在壟斷，二是社會價值無法檢驗，三是可以“繞過”社會價值直接獲取分配利益。

目前，各個國家對官員的政績評價至少有內部評價和外部評價兩種方式。我們通常講的地方官員政績考核，一般是指內部評價；這屬于政府內部上級組織對下級組織和人員的管理制度，并不是一種社會監督機制。

政府內部考核的目的，是通過考核反饋溝通的信息對官員的行為進行指導；也就是說，通過考核，告訴大家怎么做才是正確的，從而使中央政府的意圖得到更加有效的貫徹。《公務員法》第五章對公務員考核做出了明確規定，包括對公務員個人的考核和對領導班子的考核，后者考核的是該級政府總體績效，包括教育、衛生、扶貧、公共安全等綜合性內容。

外部評價則起到社會監督的作用，比如通過立法，通過政協、人大的作用，通過媒體監督，通過專家學者的研究評論，通過民意調查等等。外部評價的目的是矯正政府服務方向，一般認為，其對象至少主要不應該是政府官員個人。

在我看來，消除激勵替代效應，就要想辦法消除前文提到的三個成因，即要打破權力壟斷，開放行政信息，規范官員管理。改革政府政績考核的辦法有助于達到這一目的，但更根本地是在于政府公共行政改革。這具體涉及到下述六個方面。

首先，必須限制政府和官員個人權力。我國現代行政理念受“皇權思想”影響深遠，一方面使得社會活力受到壓制，另一方面則是缺乏對政府和官員權力的限制。政府部門間的職能交叉、推諉扯皮，官員的官僚作風及腐敗的發生，無一不與無限制的權力相關。這也是“激勵替代效應”產生的溫床，權力一旦受到制約，就無法任意“替代”了。

第二，政府職能必須到位。政府缺位是指應該由政府管理協調的事務，政府沒有管或沒有管好。比如涉及公共安全、有限資源、特殊信譽資質的問題，必須由政府強制管理。某地賣含有甲醇的食用酒，造成多人死亡、失明，但因此被撤職的官員竟然說“他賣假酒撤我干嘛”？我們就有不少這樣的官員，甚至不知道自己的基本責任是什么，這屬于官員執政意識缺位。政府組織缺位的影響就更大了。我國的幾次政府機構改革，就是要使政府的角色逐步到位，當責任分明以后，“激勵替代效應”也會受到限制。

第三，必須規范官員行為。今年審議通過的《中華人民共和國公務員法》，從錄用、考核、晉升、獎懲、培訓、工資等各方面約束了公務員行為；此外，還特別就公務員如何對待來自上級的錯誤指令明確了法律責任。如果得到有效推行，這對于消除“激勵替代效應”無疑能起到積極作用。

第四，必須最大限度地避免政府決策失誤。有學者分析，造成政府財政浪費的原因中，決策失誤至少占70％。這個數字不知是否準確，但“一拍腦袋，二拍胸脯，三拍大腿（糟了！）”的決策方式，肯定會造成極大損失。如果決策方式受到制約，“激勵替代效應”就很難發生。

第五，必須改革政府事務管理方式。政府插手企業經營甚至干脆自己辦企業，應該由事業提供的服務事項因為有利可圖就把住不放，都是導致“激勵替代效應”的原因。通過改革政府事務管理方式，調整政府和企業的關系，政府和事業單位、NGO組織的關系，實行政府招標制度、政府采購制度，把屬于社會的事務交還社會，集中力量搞好行政管理。

第六，必須大力推行政務公開制度。政務公開是政府績效外部評價的基礎，要讓納稅人知道，公仆們想干什么、在干什么、怎么干的、干得結果怎么樣；而且，信息必須是真實的。對于種種問題，政府能公開就是一種進步。比如，許多學者批評統計數據水分太大，我覺得，只要拿出來就好。回過頭來看，現在的數據不是比過去要強多了嗎？在這個方面以及以上所有的方面持續不斷地努力，我們終將會達到目標。

作者為中國人事科學研究院副院長