建立統一司法鑒定管理體制

實現司法公正不僅依靠偵查公正、起訴公正、審判公正和執(zhí)行公正，同樣有賴于鑒定公正

司法公正有賴于鑒定公正

改革開放以來，隨著市場經濟發(fā)展和社會全面進步，法治在治理國家、管理社會和解決社會矛盾和糾紛中的地位作用日益彰顯，司法制度作為國家止紛定爭制度中的最后一道制度防線，具有舉足輕重的地位，發(fā)揮著決定性的作用。在中國當前的司法實踐中，除主觀過錯外，大多數錯案并非是因為適用法律的問題，而往往在于查明案件事實上的錯誤。從佘祥林、聶樹斌等案件中不難發(fā)現，辦案人員往往受傳統司法觀念的影響，習慣于依靠人證、尤其是口供辦案，忽視其他證據，尤其是法醫(yī)等司法鑒定的缺位，往往導致重大冤假錯案的發(fā)生。正因為如此，能否公正司法和及時裁判，已成為全社會衡量和評價司法機關的重要標準。

可以說，公正與效率是司法活動的永恒主題和最高追求。觀察訴訟活動的全過程，不難發(fā)現，實現司法公正不僅依靠偵查公正、起訴公正、審判公正和執(zhí)行公正，同樣有賴于鑒定公正。但由于在中國長期以來司法鑒定實行的是一種多頭管理的體制，不僅導致司法鑒定的管理混亂和發(fā)展無序，而且也成為多頭鑒定、重復鑒定的重要制度原因。如在湖南女教師黃靜一案中，經過五次鑒定，仍然互相矛盾。據了解，有的案件中，最多的鑒定已超過30次，成為訟累，打官司成了打鑒定。虛假鑒定、枉法鑒定、金錢鑒定、人情鑒定屢見不鮮，極大地損害了司法公正和司法機關的社會形象。為了解決司法鑒定存在的問題，繼2004年底中央提出司法體制和工作機制改革的初步意見后，今年2月28日第十屆全國人大常委會第十四次會議通過了《全國人大常委會關于司法鑒定管理問題的決定》，這一決定將于今年10月1日起施行。

司法鑒定是指在訴訟活動中鑒定人運用科學技術或者專門知識，對訴訟涉及的專門性問題進行鑒別和判斷并提供鑒定意見的活動。當前，中國正進入經濟社會轉制時期，各種利益主體和社會結構正發(fā)生重大調整和深刻變化，社會矛盾和社會問題多樣多發(fā)，這給改革開放和建設和諧社會帶來許多不穩(wěn)定因素，也對轉變政府管理方法，擴大公共服務職能提出新的要求。

在建設社會主義和諧社會的進程中，把各類政治、經濟和社會問題納入到法治的解決軌道上來，進而通過發(fā)揮和依靠司法鑒定制度的作用，公正、客觀和有效地調解和解決各種非訴性、非裁性的民間糾紛，化解各類社會矛盾和爭端，顯得尤其重要。

原有司法鑒定體制亟待改革

1949年以來，為了滿足偵查工作和打擊罪犯的需求，中國逐步建立起一批以刑事偵查為主的鑒定機構，大多設在偵查機關。改革開放以來，適應加強民主和健全法制的需要，又陸續(xù)在審判機關，公訴機關和高校、科研機構內設立了一批法醫(yī)、物證等鑒定機構。這些機構在偵查、起訴和審判活動中發(fā)揮了積極作用，但與新時期經濟社會發(fā)展和民主法治建設的要求相比，與司法體制、訴訟法律制度和審判方式改革的客觀要求相比，與人民群眾的訴訟需求相比，還存在很多不相適應的問題。

第一，由于長期實行超國家職權主義的訴訟模式，加之受重實體輕程序、重打擊輕保護等傳統司法理念的影響，政法機關之間在制度安排上還缺少必要的合理分工和制約，偵查職能、起訴職能和審判職能與鑒定職能不分，缺位、錯位和越位現象突出。在行政權、檢察權、司法權與鑒定權之間存在內在的沖突和難以解決的制度性矛盾，嚴重損害司法鑒定應有的公正、合法和客觀中立，使其鑒定機構和鑒定人缺乏應有的中立地位和獨立性，多頭鑒定、重復鑒定屢見不鮮。

第二，長期以來，司法鑒定活動缺乏統一規(guī)范、統一標準和統一要求。

第三，司法鑒定管理工作明顯滯后于司法鑒定的發(fā)展，導致一些地方鑒定機構多頭設置，管理混亂，低水平重復建設與整體投入嚴重不足的現象并存；有的儀器設備陳舊老化，專業(yè)技術水平、職業(yè)道德水平參差不齊，教育培訓缺乏制度保障；鑒定程序、技術標準和操作規(guī)范各搞一套，缺乏統一；違規(guī)鑒定、錯誤鑒定，甚至徇私舞弊出具假鑒定的現象也時有發(fā)生。

第四，市場經濟條件下如何充分發(fā)揮市場機制在優(yōu)化配置社會鑒定資源中的調節(jié)作用，與部門所有、各搞一套、自成體系、“小而全”、“大而全”的多頭管理之間存在著日益尖銳的矛盾。

司法鑒定改革的框架和內容

正是在這種背景下，2004年底，在中共中央21號文件轉發(fā)的《關于司法體制改革和工作機制改革初步意見》中，明確提出了改革司法鑒定體制，“建立統一司法鑒定管理體制”的目標和要求。全國人大常委會的《決定》，進一步確定建立了統一司法鑒定管理體制的基本框架和主要內容。針對自檢自鑒、自審自鑒等突出問題，《決定》明確規(guī)定：“偵查機關根據偵查工作的需要設立的鑒定機構，不得面向社會接受委托從事司法鑒定業(yè)務。人民法院和司法行政部門不得設立鑒定機構?！?/p>

統一的司法鑒定管理體制的基本內容主要包括五個方面：

一是統一的管理部門和適用范圍?！稕Q定》明確規(guī)定，“國務院司法行政部門負責全國鑒定人和鑒定機構的登記管理工作。省級人民政府司法行政部門依照本決定的規(guī)定，負責對鑒定人和鑒定機構的登記，名冊編制和公告”。根據《決定》，司法行政機關對司法鑒定的管理，是代表國家履行的法定職責。按照《行政許可法》的有關規(guī)定和“誰許可，誰監(jiān)管，誰負責”的原則要求，司法鑒定管理又是一種全行業(yè)、全過程和動態(tài)化的管理。只要是從事《決定》第一條規(guī)定的司法鑒定活動的，均屬于《決定》調整的范圍。

二是統一的準入管理。即司法鑒定機構和司法鑒定人實行統一的準入標準、準入條件和準入程序。

三是統一的執(zhí)業(yè)活動監(jiān)督管理。主要包括：司法鑒定人負責制度、司法鑒定人出庭作證制度、司法鑒定人回避制度、司法鑒定的收費辦法等內容。

四是統一的職業(yè)倫理要求和技術標準體系?！稕Q定》明確規(guī)定了鑒定人的權利、義務和法律責任，實行統一的鑒定程序、技術標準和操作規(guī)范。

五是統一的違規(guī)處罰管理和統一的管理規(guī)范要求。

司法鑒定活動不僅要受法律規(guī)范的調整，也要受行政規(guī)范和技術規(guī)范的調整。而《決定》主要解決的是統一管理的問題。從司法鑒定體制改革的總體要求看，下一步的努力有幾個方向：

一是積極推動和配合有關部門，改革和修改有關的法律規(guī)范和司法制度，如健全司法鑒定的啟動程序，完善司法鑒定意見的質證程序，規(guī)范重新鑒定程序、解決鑒定意見的效力的問題，以及逐步建立起合理有效的采信機制、監(jiān)督機制和救濟機制。

二是建立和完善司法鑒定主管部門的行政管理和司法鑒定協會的行業(yè)管理相結合的“兩結合”管理制度。研究建立起司法鑒定主管部門與各類技術鑒定業(yè)務主管部門的“雙重管理”模式。

三是適應司法活動日益復雜化、專業(yè)化和綜合化的發(fā)展需要，為提高和保證司法鑒定的科學性、可靠性和客觀性，要按照分工專業(yè)化、隊伍職業(yè)化、技術標準化和方法綜集化的要求，進一步加強檢測實驗室建設，建立統一規(guī)范的技術標準體系，科學開放的技術管理制度，以及布局優(yōu)化、結構合理的司法鑒定實施網絡。

作者為司法部司法鑒定體制改革工作辦公室負責人、法學教授