中國勞務輸出窘境

2月下旬，又一起與中國非法海外務工有關的事件引起了外界關注——來自英國的消息稱，馬來西亞華人穆阿財因協助300多名華人偷渡至英國，被英國曼徹斯特皇家法院判處七年監禁。

英國警方透露，過去數年，穆阿財和馬來西亞的人蛇集團在報紙刊登廣告，協助想要到英國打工的華人以觀光客身份進入英國，然后再介紹他們到英國各地的中國餐館打工。

近年來，與中國非法海外勞工相關的惡性事件層出不窮。從2000年的多佛爾慘案、2004年英國海灘拾貝慘案，到同年4月伊拉克武裝分子綁架案，再至不久前解決的八名福建平潭人質在伊拉克被挾持案，洶涌澎湃的地下勞務輸出潮 所映襯出的，是合法勞務輸出渠道的困乏與無力，暴露出中國海外勞務輸出存在體制問題。

海外需求反差中國勞務輸出

勞動和社會保障部國際交流服務中心境外就業處負責人李璟告訴《財經》，目前中國勞動力非法出境赴海外務工，集中在東北和福建、浙江沿海這兩個區域。前者多往韓國和日本，后者則走向全世界。

在福建省福清市，很多村莊都有漂亮的樓房、別墅，卻大都空著——它們的主人都在國外打工賺錢。有些村莊三分之一甚至二分之一的人都出國打工了，只剩下一些老弱病殘留守村莊。

中國是個勞動力相對富余的國家。來自勞動和社會保障部的數字表明，目前中國每年大約有1400萬左右新增勞動力，加上現存的失業和下崗人員，每年要就業的勞動力達2400萬人。此外，中國農村尚有1.5億剩余勞動力需要轉移。

與此同時，海外一些地區勞動力嚴重短缺。中國對外承包工程商會2004年對外勞務合作年度報告顯示，目前全球每年的流動勞務約3000萬－3500萬人，比20世紀80年代初的2000萬人增長了50%以上。隨著發達國家出生率降低和人口老齡化，全球勞務的總體需求將更快增長。德國、法國、英國和意大利等國若按照當前的出生率，要維持1995年的勞動力水平和贍養比率（工作年齡段人數/退休者人數），每年共需要輸入移民110萬。而由于大規模接納移民不現實，逐步擴大勞工輸入數量便成為這些國家的必然選擇。

正是在這樣的背景下，國際勞工組織（ILO）在2004年國際勞工大會的報告中指出，目前世界范圍內的外來移民總數約為1.75億，其中活躍在各國的外籍勞工達8090萬，并且“有現象確切表明跨國勞動力流量在逐年增長”。

但是，在這個龐大的國際勞動力市場，中國所占的份額卻寥寥無幾。據中國對外承包工程商會的統計，到2004年末，中國的海外就業人數僅為54萬人左右。而總人口為8000萬人左右的菲律賓，常年有800萬人在海外就業。

據有關國際組織統計，目前全世界約有1.4億人在國外從事工作。勞動和社會保障部有資料稱，中國合法境外流動就業人口總量還不足國際市場份額的1％。

當然，上述有關中國的統計數字并不包括非法海外務工者。據福建省境外就業辦公室工作人員透露，每年福建通過合法途徑輸往海外的勞工只有六七千人；至于通過非法途徑出國打工的人數，則“永遠無法確定”。

大門漸開

中國勞務輸出人數偏低，與勞務輸出渠道不暢有很大關系。

中國的海外勞務輸出源于1949年后對亞、非、拉地區的援助。這種援助一般通過承包工程來進行，往往是國內企業拿到項目，需要勞動力，便由企業出面在國內招聘，然后成建制派出。那時主管此事的是外經貿系統。

1992年，經國務院協調，當時的勞動部開始介入海外勞動力輸出。明確由外經貿部負責成建制勞務派遣，勞動部負責境外就業。其差別在于，前者是境內中介組織與務工者形成勞動關系，然后成建制派出；后者則由務工者直接和國外雇主形成勞動關系，勞務關系在境外。如此形成了勞務輸出兩家共管的局面。

此后，在勞動部內部，海外勞務輸出管理機構歸屬不斷變換。1998年之前，由培訓就業司負責；1998年轉到國際合作司。到了2002年，勞動和社會保障部成立了中國國際交流服務中心，其主要職能是參與境外就業中長期發展規劃的擬定和實施，開展境外就業市場的調研和開發工作。

也正是在2002年，勞動和社會保障部、公安部、國家工商行政管理總局三家出臺了《境外就業中介管理規定》。這個規定在規范中介機構行為的同時，最重要的變化是降低了行業門檻。除境外機構、個人及外國駐華機構不得在中國境內從事境外就業中介活動，其他所有制形式的企業經許可后都可以進行海外勞務中介業務。

對于海外勞務輸出來說，這個《規定》可謂打開了大門。“在此之前，能夠從事境外就業中介業務的基本上都是事業單位，計劃色彩濃重。《規定》出臺后，明確了中介機構必須企業化運作，必須具有獨立的企業法人資格。” 李璟說。

據統計，《規定》實施之前，全國經勞動和社會保障部批準的境外就業中介機構只有58家，而且多數是勞動和社會保障系統的職業介紹機構。規定出臺至今，經批準的境外就業機構增長了五倍多。“目前全國已有362家機構，每個省都有。所有制形式沒有限制，勞務人員和國外的合同實施備案制。主要門檻就是不低于50萬的備用金。”李璟介紹說。

大門既已打開，境外就業的人數有所增長。據勞動和社會保障部提供的數字表明，僅山東一省，2004年出境就業人數就接近了《規定》實施之前十年的全國年平均規模。

但勞動和社會保障部對勞務輸出中介行業準入的開放，并未能大規模增加中國海外勞務輸出數額。李璟承認，每年50多萬人的海外勞務輸出，由勞動和社會保障部批準的境外中介機構運作出去的，只有幾萬人。原因很簡單：商務部監管的勞務合作企業有2000多家，仍然大多是國有企事業單位，它們既擁有海外勞務輸出的傳統優勢，又可以便捷地使用中國政府在境外的商務資源。而在一些民營中介機構看來，由于缺乏競爭并在一定程度上專享政府資源，這些傳統的國有企事業單位勞務中介公司，已經習慣于等待主管部門分配勞務輸出名額，自身開拓市場的能力很差。

北京金吉利出入境咨詢服務有限公司是一家僅成立了一年多的民營海外勞務中介公司，卻在2004年成為國內惟一向雅典奧運會派送技術工人的境外就業服務機構。2004年6月，該公司向雅典輸出近百名勞動力。金吉利公司總經理宮小平說，當時中國幾乎所有的境外就業服務機構都知道雅典缺少勞動力的信息，但最后只有金吉利一家去開拓了這個市場。“他們已經習慣于等待。”

直到2004年7月，商務部才會同國家工商總局聯合頒布了新的《對外勞務合作經營資格管理辦法》。《辦法》區分開對外勞務合作與對外承包工程，對勞務輸出單獨進行管理，并取消了對企業所有制形式的限制，不再要求國有控股，也不再將企業分成若干類型，所有企業按統一標準申請經營資格，并允許經批準的外商投資職業介紹機構或中外合資人才中介機構申請經營資格。

商務部負責對外勞務合作的行業組織——中國對外承包工程商會副會長刁春和在接受記者采訪時說，在20世紀80年代末期曾一度實行配額管理，那時候是由原外經貿部和對方國談判。現在配額制早已取消，勞務名額主要是靠公司自己開拓，市場是開放的。

行業管理：剪不斷理還亂

不過，問題依然存在。

平潭人質事件發生后，福建省一位勞務主管官員在接受記者采訪時表示，盡管海外勞務輸出的大門已經打開，但目前正規渠道境外勞務中介存在著混亂局面，原因之一緣于商務部門和勞動部門的共同管理。

在商務部看來，經過多年實踐，中國對外勞務合作已基本形成“商務部宏觀管理、各部門協調合作、地方政府部門屬地管理、行業組織協調自律、駐外經商機構一線監管、與有關勞務輸入國共同管理”的體系。但在這樣一個體系中，獨獨沒有與具有勞動保護職能的勞動部門的合作。

有業內人士向記者透露，勞動和社會保障部監管的300多家境外就業公司，與中國對外承包工程商會管轄的企業，管理模式完全有所不同。商會管轄的中介公司，在勞務項目開始談的時候就開始介入，負責務工者全程“一條龍”管理和服務。而勞動部下轄的公司只是中介性質，屬‘紅娘’模式，牽上線，收一筆中介費。這種模式簡單，門檻低，收費低，比較好做，只是一旦出了麻煩很難處理。

不過，無論是中國對外承包工程商會，還是勞動和社會保障部國際交流服務中心，都承認自己監管的海外勞務中介機構中，有相當一部分“同時拿到了兩家的經營許可證”。

為什么這些機構不怕麻煩，要同時獲得兩家頒發的經營許可證？部分業內人士認為，原因在于，商會對于協會會員公司管理嚴格，比如限制其高收費。“有一些公司想違反規矩，又怕受到處罰，所以就想辦法拿一塊勞動和社會保障部的牌，這樣既可以高收費，又可以逃避管理，還能獲得兩家渠道各自的好處。”一位業內人士說。

而李璟則認為，在其他海外勞務輸出國家，都由勞動部門代表政府主管海外勞務輸出。在與越來越多勞務輸入國進行的國際合作中，勞動部門都是對口合作機構。在這樣的合作框架下，海外務工者的基本權益才有可能得到最起碼的保障。“同時拿兩家管理機構經營許可證的企業，正是看到了未來勞動部門監管企業的發展前景。”李璟這樣說。

雙方看法不一，但不可回避的現實是，不同的主管部門，近于交叉的監管事項，難免會造成沖突。比如，2003年韓國農林業協會準備與勞動和社會保障部國際交流服務中心簽訂一個項目，年雇傭勞工1800人。由于勞動部門和商務部門之間協調的問題，合同至今未能簽訂。政府部門的職能交叉、管理體制的缺陷，在一定程度上阻礙了中國境外就業的發展。

競爭力低下瓶頸

與政府部門之間利益沖突并存的是，中國勞動力開拓境外就業門路還面臨競爭力低下的制約。

一位業內人士認為，如果走正規渠道赴境外就業，技術限制和區域限制是中國勞務輸出兩個繞不過去的難題。

一般來說，境外需要的勞工，大體可分為具有一定技能的專業工人和不具備技能的普通勞動力兩類。在很多時候，勞務輸入國在輸入勞動力時，不僅有經濟考慮，還有政治利益。因為對于任何一個政府，引進境外勞動力都需要承擔國內勞動力市場的壓力，不需要很高技能的普遍性工作，在任何國家都很難獲得簽證。

至于受教育程度高的專業人才，發達國家普遍持歡迎態度。歐洲、澳大利亞、美國和加拿大等都制定了專門政策，吸引高級專業人士來本國就業，如給予“優先配額”、加快就業審批手續、提供長期居留權、為其配偶提供就業許可等。過去五年中，美國高學歷的外籍專才人數平均每年增加14%，在英國，這一數字更是高達35%。

與上述趨勢相反，各國對普通勞務的限制逐漸增多。聯合國有關國際移民的資料顯示，在1976年，僅有18%的發達國家和3%的發展中國家出臺了限制引進移民的政策和措施；到了2001年，則有44%的國家頒布類似限制措施。限制主要針對技術和專業水平不高的初級工人，手段包括限定市場范圍、指定行業、配額管理、嚴格簽證和工作許可證發放條件、限定最長工作年限等方式。比如，不久前一些國內中介機構了解到英國勞務市場需求司機，便與其有關部門協商。但英國的態度是，司機這一工種的技術含量較低，雖然市場有需求，仍不考慮從其他國家引進。

對于影響中國對外勞務合作的主要問題，中國對外承包工程商會曾在行業內開展問卷調查。調查結果顯示，有75.8%的接受調查者認為，東道國外籍勞工政策限制是對外勞務合作行業發展的最大限制因素。列第二、三位的問題分別是勞務人員的外語水平和技術能力（53.4%）、管理體制的缺陷（37.9%）。

可是，中國目前的海外務工人員，恰恰主要以普通勞動力為主。素質和技能成為中國勞工赴海外就業的一個瓶頸性難題。

境外勞務輸出還涉及國與國關系等復雜問題。出于方方面面的原因，目前中國勞務境外輸出地集中在港、澳、臺、新加坡，以色列、日本、俄羅斯的勞務市場也對中國有限開放。其他發達國家對中國勞務市場基本是封閉狀態。

合法涉外勞務受到限制，給非法勞務提供了空間。對非法勞務中介來說，其在繞開國內監管的同時，往往也繞開了勞動力輸入國的監管。

中國福州國際經濟技術合作有限公司的經理游玉榕向記者介紹了黑中介的形成過程。上個世紀80年代中期，合法的勞務合作公司拿到項目后，短時間找不到合適的工人，需要通過二手中介招人。起初，往往是在熟人間傳遞信息；慢慢地，這些二手中介形成了自己的業務圈，在沒有項目的時候，很多人也找到他們要求出國。

在巨大利益的促使下，這些中介與北京、廣州、上海等地蛇頭聯合，以旅游、探親等各種名義獲取簽證，轉道第三國，出境打工。

宜需多管齊下

在國內就業形勢日益嚴峻的映襯下，勞動力海外流動正成為解決中國富余勞動力出路的重要途徑之一。許多專家學者認為，發展勞動力海外輸出，既可以在一定程度上解決中國國內就業問題，還可以緩解人口老齡化壓力，因此應該考慮把勞動力輸出作為國家的一項戰略性工作來安排。

勞動和社會保障部勞動科學研究所副所長莫榮告訴記者，很多勞務輸出大國，都把勞工海外就業作為政府工作的一項重要內容，“而我國駐外大使館中，連勞務參贊都沒有設。”（參見輔文《菲律賓海外勞工管理》）

他認為，中國目前勞務輸出占全球勞務市場份額偏低，與政府不夠重視有一定關系，比如存在多頭管理問題等等。因此，政府有關方面對勞務輸出問題應該有戰略考慮和統籌安排，包括可以由政府出面和國外談判，打消對方對中國勞務輸出的疑慮，增加勞務輸出配額。

勞動和社會保障部國際交流服務中心境外就業處負責人李璟則認為，中國勞務輸出管理機構設立時間較短，大量事務還處于調研階段，存在著以下不足——對國外相關法律法規了解不全面；獲得國外勞動力市場信息不夠充分及時；國內有針對性的人才開發滯后；中介市場管理松散混亂等。

“境外勞務輸出是一個系統工程，你必須了解其他國家的勞動力缺口，了解其具體需求，還必須了解那個國家的相關政策。否則，即使對方有需求，你也難以輸出勞動力。” 李璟說。

李璟認為，中國境外勞務輸出必須改變以普通勞動力為主的狀況。換句話說，政府必須根據不同國家的具體需求，尋找適宜的勞動力輸出方向，并通過培訓為勞務輸入國培訓特色勞動力。這樣，合法途徑的海外勞務輸出渠道，才有可能逐漸暢通。

李璟認為，進行這些工作的前提是，必須理順中國海外勞務輸出監管機構，解決多頭管理的復雜局面。他透露，中央編制委員會辦公室已經開始對機構重疊的問題展開調研。

資料

近年來中國勞工海外遭遇

△2000年6月19日，英國多佛爾港的海關人員在一輛貨柜車的集裝箱內發現60名中國非法入境者。58人被悶死，僅有兩人幸存。 這批人員絕大部分來自福州地區。

△2004年2月5日，英格蘭西北部蘭開夏郡莫克姆海灣拾貝工人被潮水包圍，19人喪生，均是中國非法勞工。

△2004年3月14日，天津華北有色建設工程公司工人李愛軍、賈會鵬被蘇丹反政府武裝劫持。后賈會鵬逃脫險境，李愛軍被救出。

△2004年3月16日上午，土耳奇北部宗古爾達克省庫茲魯煤礦發生瓦斯爆炸，五名中國工人當場遇難，兩名中國工人受傷。

△2004年3月26日，蘇丹南部一油田附近，兩名中國工人魏慶會、馬衛東被一伙暴徒開槍殺害。

△2004年4月11日，七名中國人被不明身份的伊拉克武裝組織綁架，第二天被釋放。這七人均是來自福建省前往伊拉克“淘金”的勞工。

△2004年6月10日凌晨，阿富汗昆都士南部蓋勞蓋爾工地，一伙武裝人員闖入工地射擊，11名中國工人喪生，四名中國工人受傷。

△2004年10月9日7時30分左右，中國水利水電建設集團公司巴基斯坦經理部的兩名工程師王恩德、王鵬被五名持槍分子劫持。后巴基斯坦軍方采取解救行動，兩名被綁架的中國工程師一死一傷。

△2005年1月18日，八名來自中國福建平潭市的公民在伊拉克遭挾持。

△2005年1月25日，在印度洋漁船上發生勞資糾紛的19名中國大陸籍船員乘飛機返鄉。由于在長達一年半時間遭臺灣籍船長及大副等人克扣工資及打罵，大陸船工向船主追討欠薪，導致勞資糾紛。沖突中，一臺籍人員受輕傷。

朱曉超/輯