２００５中國民航第一訴

2005年3月4日，星期五，眾鑫律師事務所上海分所的一位律師匆匆走進位于北京方莊的北京市第二中級人民法院的立案大廳。他是受包頭空難罹難者陳蘇陽的家屬桂亞寧的委托，前來遞交行政起訴狀的。他們要狀告中國民用航空總局。

原告桂亞寧在起訴狀中指出，2004年11月21日包頭空難后，作為罹難者家屬，她在與東方航空股份有限公司（下稱東航）交涉空難賠償問題時，該公司提出理賠的依據，是早在1993年國務院132號令修訂的《國內航空運輸旅客身體損害賠償暫行規定》（下稱國務院132號令）。

原告認為，這個規定并不能作為東航理賠的法律依據，因為《中華人民共和國民用航空法》第128條規定：“國內航空運輸承運人的賠償責任限額由國務院民用航空主管部門制定，報國務院批準后公布執行。”民航法自1996年3月1日起實施至今已近10年時間，“國務院民用航空主管部門”——也就是被告民航總局，遲遲未依法制定相應的規定。

原告認為，民航法對被告的立法授權不僅僅是賦予被告權利，也同時確認了被告負有立法的義務。被告的不作為已經嚴重影響了包括原告在內的空難罹難者家屬以及所有飛機乘客合法權益的實現。

因此，原告請求法院判令被告依法履行民航法第128條規定的立法義務，依法制定有關“國內航空運輸承運人的賠償責任限額”的規定。

賠償標準之爭

一般來說，空難發生后，罹難者家屬獲得的經濟補償來自兩個方面：其一，保險公司的賠償。即如果旅客購買了航空意外險，則可根據保單獲得保險公司的賠付。當然這完全出于旅客自愿，多買多賠，不買則無。

其二，航空公司的賠償。因為航空運輸是一個高風險性行業，世界各國法律都規定，航空公司必須承當“無過錯責任”，只要出現空難，航空公司必須對旅客進行賠償。但考慮到航空公司是一個商業主體，需要給予一定保護，國際上通行對航空公司的賠償責任進行限制。目前國際航空運輸普遍適用的賠償限額是1999蒙特利爾公約規定的10萬特別提款權（折合成人民幣大約100多萬），而各國國內航空運輸根據其立法的不同，標準不盡一致，如美國、日本等發達國家就沒有賠償限額，根據旅客實際損失進行賠償，賠償可能達上百萬甚至上千萬美元。

顧及一旦發生空難就要面對巨額賠償，航空公司一般也都會通過購買保險的方式分散風險，這種保險叫“法定責任險”。就是說，航空公司先行支付對旅客的賠償，然后保險公司再根據法定賠償責任限額對航空公司予以補償。

中國的空難賠償，也分成商業保險賠償和航空公司賠償兩種。目前這方面的爭議主要集中在后者，幾乎每發生一起空難，都會掀起一輪輿論熱潮。

根據1993年國務院132號令的規定，國內航空運輸中，旅客在航空器內或上下航空器過程中死亡或受傷，承運人對每名旅客的最高賠償金額為人民幣7萬元。

包頭空難后一周，東航于2004年11月27日公布對罹難旅客的賠償辦法，首先還是強調了7萬元這個基數；接著又稱考慮到消費價格總指數變動因素，最后每位罹難乘客的死亡賠償為14萬，加上其他賠償，總計金額為21.1萬。

但遇難者家屬并不能滿意。其中也包括陳蘇陽的家屬。

陳蘇陽是上市公司上海復旦復華科技股份有限公司（600624，簡稱復旦復華）的副董事長兼總經理，遇難時剛剛過完56歲生日。

代理律師告訴《財經》，因為陳蘇陽是上市公司的老總，包頭空難發生之后，東航的一名副總及其他一些工作人員就趕到了復旦復華公司，通報了空難消息，并稱陳蘇陽的賠付肯定會酌情考慮。

但2004年1月12日，東航賠付小組成員同復旦復華的一名副名以及桂亞寧的代理律師商談賠償問題時，始終堅持賠償標準是國務院的規定和政策，不能突破，并強調“法律是無情的”。談判最終不歡而散。此后，東航就再也沒有主動和陳家聯系過。

東航上海保障部黨委書記秦亞平告訴《財經》，空難到了賠付階段，就進入法律程序，除了國務院1993年132號令，東航找不到新的賠付依據。

根據《財經》從東航賠付小組了解到的情況，截至目前，包頭空難53名罹難乘客中，還有11家沒有賠付，原因都是在賠償標準上沒有達成一致。

行政訴訟先行

既然罹難者家屬和航空公司達不成賠償協議，那自然只能通過司法途徑來解決，但代理律師卻沒有急于把東航告上法庭。因為國務院132號令是一個繞不過去的坎。

這時，1996年實施的《民用航空法》第128條引起了律師的注意：“國內航空運輸承運人的賠償責任限額由國務院民用航空主管部門制定，報國務院批準后公布執行。”

民航法是全國人大常委會通過的法律，且時間晚于1993年的國務院132號令，而二者恰恰又有沖突。根據“上位法優于下位法”以及“新法優于舊法”的基本法律原則，132號令應該被排除適用。

但問題在于，民航法頒布實施以來，所謂“國務院民用航空主管部門”即國家民航總局，從來沒有制定出過一個新的標準。這意味著，在關于國內航空賠償責任方面在法理上其實是處于空白狀態。

律師意識到，正是這種法律規定的空白，造成桂亞寧以及眾多空難罹難者家屬在維護自己合法權益時的困境。于是，桂亞寧及其代理律師決定先打一場行政訴訟，解決賠償標準不合理的程序問題；下一步再考慮起訴東航，解決實際賠償多少的實體問題。

“進行這場行政訴訟，肯定要比打民事賠償官司更加艱難，法院能否受理首先就是一個問題。”代理律師告訴《財經》，“但提起這樣一個訴訟，無論對于推動航空賠償責任立法，還是推動行政法治建設，都是有意義的。”

混亂繁雜的賠償體制

據《財經》了解，作為此次行政訴訟的被告方，國家民航總局在關于國內航空運輸賠償責任限額問題上，并非外界想像的那樣無動于衷。

國家民航總局政策法規司副司長馬正告訴《財經》，民航總局在民航法頒布實施后，也意識到了立法問題，而且早在兩年以前已經制定出一個新的賠償責任限額，但報送國務院后，由于諸多內部原因，至今沒有出臺。

曾任民航總局政策法規司副司長、現任中國民航科學技術研究中心副主任和中國民用航空總局經濟運行實驗室主任的任超英告訴《財經》，一個法規的出臺，除了要綜合考慮各方面因素協調各種利益，在程序上也要征詢其他各有關部門，包括國務院各部委、各大航空公司、相關保險公司等等各方的意見。

北京市律協航空法專業委員主任高峰律師則指出，據悉，國務院法制辦已經著手制定《國內航空運輸賠償責任限額規定》，在該規定中，旅客的賠償限額將增加到人民幣20萬元。

但這個規定能否出臺，面臨著巨大的利益博弈。首先一個問題是：提高了承運人賠償責任限額，各航空公司能否支持？據記者從國內幾大航空法律部門了解，航空公司普遍認為，如果僅僅只是提高賠償責任限額，航空公司肯定是不能接受——并非航空公司不愿意出錢，關鍵是在現行法律制度安排下，多出錢并不意味著就省事，甚至可能因此帶來更多糾紛。

“立法者應該綜合制定一套完善的賠償處理辦法以及標準等，把賠償的處理真正引入到合理的法律程序之中。”一位航空公司的法律顧問告訴《財經》。

新賠償責任限額規定出臺面臨著另一個難題：目前國內的死亡賠償是“各自為政”，不僅是空難賠償，海上運輸、鐵路運輸、道路交通事故，包括最近一段時期社會關注的礦難，死亡賠償差異都很大。如交通部規定港口間海上旅客死亡賠償額為每人不超過４萬元；鐵道部規定每名旅客死亡賠償限額也是４萬元；最高法院規定涉外海上人身傷害賠償最高限額為每人80萬元。山西省政府在2004年年末規定，礦主對死亡職工的賠償標準，每人不得低于20萬元。

在目前這樣一種混亂的賠償體制下，航空運輸賠償責任限額到底怎么定，面臨很大爭議。

爭議“余生收入計算法”

鑒于目前混亂的死亡賠償制度狀況，北京市律協航空法專業委員會主任高峰律師認為，目前迫切需要統一國內的各種人身傷害賠償的計算方法，才可能建立起一個相對公平的標準。否則，即便此次國家制定出新的航空運輸賠償責任限額，仍然不可能徹底解決問題。

高峰告訴《財經》，按國際通行慣例，只要是屬于侵權非正常死亡，賠償的計算方法都是統一的。世界上很多國家都是適用“余生收入計算法”，大約是“死傷者的年收入（現有的和將來可預期增加的）×預期壽命的年數（一般到60歲）－死傷者自己的開銷和稅款＝實際賠償損失的數額”。客觀上講，就是誰的身前收入越高，獲得的賠償越多。

但高峰承認，“余生收入計算法”目前在中國還很難被民眾接受，因為在中國人的傳統觀念中，人的生命價值應該是一樣的。

“這里需要解決一個理解上的誤區，即死亡賠償不是計算生命的價值，而是作為一種損失賠償，也就是對活著的人的補償。”中國民航科學技術研究中心副主任、中國民用航空總局經濟運行實驗室主任任超英告訴《財經》：“可以設想，如果不發生意外，那每個人對家庭的貢獻是不一樣的，帶來的價值也是不一樣的，所以，當一個人死亡后，每個家庭的損失也肯定不一樣。‘余生收入計算法’就是在意外發生后，假設回到原初狀態，通過給罹難者家屬一個合理的損失賠償，盡量把災難帶來的影響消除到最低。”

事實上，2003年最高人民法院制定的《關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》中，已經開始引入“余生收入計算法”的理念。該司法解釋規定：死亡賠償金按照受訴法院所在地上一年度城鎮居民人均可支配收入或者農村居民人均純收入標準，按20年計算。

考慮到中國目前的社會現實，最高法院在制定該司法解釋時，把國外按照個人身前實際收入改為按照地區平均收入來計算余生收入，在一定程度上兼顧了社會公平。但由于國內地區經濟發展差異，加上現行戶籍制度的弊端，其合理性在法學界也是有爭議的。

國際公約力促國內立法

就在桂亞寧及其代理律師提起對民航總局行政訴訟的同一周，2005年2月28

日，十屆全國人大常委會第十四次會議表決通過了關于批準《統一國際航空運輸某些規則的公約》的決定。這意味著，中國在國際航空運輸賠償責任問題上將進一步同國際接軌。

《統一國際航空運輸某些規則的公約》即“1999蒙特利爾公約”，是國際民航組織于1999年5月在蒙特利爾召開的航空法國際會議上討論的多邊公約。中國政府也在公約上簽了字。但按照立法程序，只有在全國人大批準后才算生效。

蒙特利爾公約創立了一種全新的旅客傷亡責任限制制度——雙梯度責任制。這種制度側重于考慮對旅客的公平利益，并最大限度保證旅客和承運人之間的法律制度平衡。

公約規定，對于不超過10萬特別提款權的損害賠償，不論承運人有無過錯，都應當承擔賠償責任，這是第一梯度責任；如果索賠人提出的索賠額超過10萬特別提款權，而承運人無法證明其沒有過錯或證明第三人對該傷亡的發生有過錯，那么即使突破10萬特別提款權的限額，承運人也應按實際損失進行賠償，這是第二梯度責任。至于實際損失的計算，公約留給各國法律去處理。

1999年蒙特利爾公約在中國的生效，實際上把兩個問題直接推向了前臺：一是國內航空運輸的賠償責任和國際航空運輸的賠償責任如何協調以不失公平？如果目前國內運輸繼續延用7萬元人民幣的標準，那么和國際運輸之間存在巨大差距，顯然嚴重不公平。

另一個問題是，中國法律關于實際損失的計算方法，能否同國際接軌？

長期代理保險公司處理空難理賠問題的高峰律師告訴《財經》，事實上，無論在航空法立法還是實踐方面，中國都還有很多地方需要改進。

他認為，在空難的處理中，一個最典型的例子就是中國往往把善后處理同賠償工作混淆起來。國外空難發生后，基本都是先進行善后處理，一般半年之內不會直接談賠償問題，因為在善后階段，親人的感情追思及精神撫慰更重要；而且事故原因未弄清之前，賠償有可能不合理。更為重要的是，善后處理一般有政府參與，而賠償應該是航空公司同乘客之間的民事協商，這兩個階段應該分開。

在中國，往往空難一發生，政府有關部門為消除影響，很快便要求航空公司制定出賠償標準。這時善后工作還沒處理完，政府部門還在其中發揮作用，罹難者家屬難以作為一個平等的民事主體去同航空公司協商，不得不面對行政權力的干擾。

高峰認為，政府部門需轉變觀念，政府在空難的處理問題上該做什么，不該做什么，需要認真界定；既要改變行政機關在立法保障公平方面的“缺位”，同時也要防止行政權力介入民事事務的“越位”。

桂亞寧及其代理律師選擇在3月4日提起訴訟，也引起了參加“兩會”的人大代表和政協委員的關注。

來自重慶的全國人大代表韓德云是一名律師，他對《財經》說，民航法頒布實施將近10年，民航總局卻遲遲拿不出一個關于國內航空運輸賠償責任限額的規定，這里面的問題值得關注。以這個案例為衍生，很多法律未被落實情況都值得去進行監督，如果能夠就此形成一個程序，建立一個制度，那么，對于人大立法權的落實，對于整個法律體系的統一完善將具有重大意義。

記者了解到，不僅是韓德云，來自香港的全國人大代表王英偉，以及全國政協常委徐展堂等，都將分別就此事在“兩會”上提交議案和提案。