電監會擴權

從年初開始，中國電力市場的大多數新聞的主角從過去的發改委變成了電監會。成立兩年之后，這個被認為最弱勢的市場監管機構終于開始發力

從2003年10月《電力監管條例》被提交給國務院法制辦審議，到2005年2月2日國務院第80次常務會議原則性通過，在經歷了漫長等待之后，中國電力監管委員會終于在2月15日結束了只充當“花瓶”的尷尬狀態。這一天，國務院總理溫家寶簽署第432號國務院令，公布《電力監管條例》。在各方利益交織的電力行業管理上，等待的過程其實就是新舊權力主體的較量過程。而這個過程，還不算完。

電監會這兩年

作為中國第一個自然壟斷行業的非政府管制機構，中國電監會在成立之初就被寄予了“推進電力體制改革和市場化建設”的厚望。2003年3月，國家電力監管委員會悄然掛牌，然而它多少有些生不逢時。

電監會成立后不久，中國就迎來了缺電高峰期。此時，解決“缺電”問題成了政府高層決策部門的首要考慮，發改委對電源建設的立項、審批權以及對電價的審批權，也就成了體現政府意志的重要工具，相比之下，電監會的加強電力需求管理、推動跨省跨區電力優化調度和發布行業信息的職能，顯得有些無關痛癢。

在電監會成立之初，長期關注壟斷和監管問題的中國社會科學院工業經濟研究所研究員余暉就有預言，電監會為了生存，“將不得不依靠他人的施舍和權益的再分配”。2年過去了，整個電力體制似乎真沒有任何變化，但事實也并非如此。

兩年來，電監會一直在盡最大努力，從體制內的實際出發，為實現自己的職能積極探索。

電監會的第一個著力點是區域電力市場的建設。2003年8月，電監會制定并頒發了《關于區域電力市場建設的指導意見》，選擇東北率先進行試點。當時計劃用三年左右的時間，初步形成華北、東北、華東、華中、西北、南方等6大區域電力市場。2004年5月，在全國一片缺電聲中，國家電監會主席柴松岳在上海敲響了華東區域電力市場“模擬運行”的開市之鑼，他表示：“市場化改革決不能因為電力供需緊張而停滯不前。我們將堅定不移地走下去?！?/p>

盡管當時電監會只被賦予了“對電價改革提出建議的權力”，但在2003年10月，電監會卻積極與亞洲開發銀行進行“電價的形成機制與監管”課題研究，力圖對電價改革提出有分量和影響力的政策建議。

以此為基礎，2004年3月，電監會開始修訂《電網調度管理條例》，旨在打破電力調度中省域之間的壁壘。當年4月，電監會和國家發改委聯合印發了《電力用戶向發電企業直接購電試點暫行辦法》，開始積極推進大用戶直購電試點。

這些積極主動的探索工作終于為電監會贏得了安身立命的法律基礎。在本次公布的《電力監管條例》第17條中明確規定：“電力監管機構對電力企業、電力調度交易機構執行電力市場運行規則的情況以及電力調度交易機構執行電力調度規則的情況實施監管?！?/p>

雖然《電力監管條例》對于最關鍵的電價監管權，仍然只有一句原則性表述：“國務院價格主管部門、國務院電力監管機構依照法律、行政法規和國務院的規定，對電價實施監管”，但在電監會看來，從成立時“對電價改革提出建議的權力”到現在的“部分監管權”，已經是一個不小的進展了。

更為關鍵的是，此前許多業內人士均認為，電監會很難從強勢的發改委手中爭回這一權力。

讓渡不是奪權

有消息稱，國家發改委一直希望《電力監管條例》的總則第四條能表述為“由發改委與電監會共同履行監管全國電力市場的職能，國務院和其他相關部門……履行相關的監管職能。”因為發改委價格司、能源局的相關官員都曾表示，在電力價格監管、電力項目審批方面，發改委無論從組織的延伸性、執法的權威性乃至管理經驗上，都比電監會有優勢。

但出臺的《條例》明確規定：“國務院電力監管機構依照本條例和國務院有關規定，履行電力監管和行政執法職能；國務院有關部門依照有關法律、行政法規和國務院有關規定，履行相關的監管職能和行政執法職能?！?/p>

“我們主觀上沒有任何爭權的意思?！彪姳O會價格監管處處長黃少中接受《商務周刊》采訪時表示，他們一直在跟發改委的有關部門溝通。但是溝通只是一方面，因為畢竟牽涉兩部門的職責、權力。“‘應該逐步賦予電監會電價監管權’，的確是一個關鍵問題?！秉S說，“國務院沒有個東西來界定他們怎么管，我們怎么管，怎么合作，怎么實施？原則話就只能是空話。而這一切沒有國務院領導出面協調是很難的。”

2月25日《電力監管條例》的新聞發布會上，電監會副主席邵秉仁表示，要從中國的實際情況，界定監管機構和政府的價格主管部門之間的價格監管職能，并且要與《電力法》、《價格法》等現行法律法規相銜接，“隨著整個監管條例的正式實施逐步劃轉”。很明顯，在極為注重宏觀調控的中國，電價調控對發改委無疑是重要的宏觀調控手段，而且其相應機構也沒有動，這樣的大背景下，電監會拿到電價監管權需要一個過程。

“我們是打算結合目前的改革，在市場化的大方向下來實現這種權力的讓渡?！秉S少中說，學界乃至包括發改委在內的政府部門對“將來應該以市場供求為主而非行政審批決定電價”是有共識的。

黃少中強調，電監會的職責就是制定一些規則來監管這些市場。“將來如果實現競價上網，上網電價就不用他們批，也不用我們批，而是市場決定的?！彼f，“在銷售端，大用戶引入了之后，零售電價也將在很大程度上由市場來決定?！?/p>

市場定價開始

對任何監管者來說，最關鍵的監管工具就是價格管制，電監會也不例外。今年1月24日由電監會和亞洲開發銀行在北京聯合主辦的“電價形成機制與電價監管國際研討會”上，亞行最后給出了“根據國際經驗，從改革的方向看，電價審批權應逐步賦予國家電力監管委員會”的政策建議。

這條政策建議立刻觸動了發改委敏感的神經。因為，目前中國的電價結構和形成機制與發改委的審批密不可分。

亞行“電價形成機制與監管”課題組提出的報告稱：“當前中國的電價水平是可以接受的（附表1），但電價結構不合理?！彼^的“結構不合理”，在一位課題組專家看來，就是“各種用戶間的交叉補貼現象太嚴重”。

根據課題組對東北三省交差補貼狀況的評估，躉售與居民是主要的補貼凈接收者，電力工業、大工業與普非工業（普通工業/非工業）是補貼的凈提供者（表2）。這樣造成的后果便是：對居民用電和部分工業用電保持低于成本的電價，促進了上述部門對電力的過度消費，造成經濟效率、環境質量的負擔以及政府預算上的浪費。因此，需要對現行的電價結構進行改革，逐步消除“交叉補貼”，也就是居民用電價格需要上漲。2004年11月，課題組相關負責人在接受媒體采訪時透露了此建議，引發了一陣恐慌，以致電監會不得不緊急發表聲明，足見電價改革的敏感性。這也正是2003年7月的《電價改革方案》出臺一年多，但電價形成機制仍然沒有太大改變的重要原因之一。

目前中國的電價可以按照發電、輸電、配電、售電這四個環節來劃分，即電網從發電廠購電的價格（上網電價）、在電網完成輸電配電的價格（批發電價）、用戶支付的價格（零售電價）。但如果從電力用戶角度來劃分，又有大工業、普非工業、居民、照明、商業、農業、躉售（縣一級供電單位的批發）等七類電價，其中又按照電壓負荷的不同分成五類。此外，在每一類中，又都有體現國家政策的優惠電價。同時，在不同的用電時段，從2004年開始實行峰谷分時電價。

還有一種電價比較特殊，確切地說，它是發改委審批出各種電價的基礎，被稱作發電廠不同機組的發電成本價格。它的形成與1985年開始的“全國辦電”有關，當時為了緩解電力嚴重短缺的狀況，吸引包括外資在內的各種資金投入，國務院同意對不同的電廠、不同的機組發的電可以定不同的價以保證收回投資，這就造成了日后廣為詬病的“一廠一價、一機一價”。但是記者在采訪過程中了解到，發改委與電監會對這種狀況已經進行改革，目前的規定是“同種規格型號的機組同價”，并將過渡到“給出大區域的上網電價上限”，并期望能以“新機統一事先定價”的增量改革來逐漸解決存量問題。

但不管如何分類，當前的最后執行電價都是國家發改委一個一個省乃至一個一個電廠審批出來的，并體現在各地物價部門發布的通知上。今年2月四川物價部門未經國家發改委同意擅自提高本省的上網電價，即引發國家發改委的強烈反彈。

也因此，對于目前電價形成機制的主要批評集中在“電價是發改委批出來的”。一位政府部門的電力專家告訴記者，發改委定價的主要依據是2001年的國家計委701號文件，采用經營期平均運營成本核算的方法審批電價，但他同時承認，在發、輸、配、售四個環節中，政府必須對每個環節都很清楚才能制定出真正合理的價格，但現在輸、配是一體的，還沒有辦法弄清楚這其中的成本。

對于這一點，希望獲得輸、配電價監管權的電監會也深有體會。“在這一點上，我們正與發改委合作?！币晃浑姳O會官員對本刊說，雙方包括高層在內對此均有共識，有必要制定輸配電成本審核辦法，明確哪些是合理必要的成本，爭取能在財務上將輸、配分開，以便于將來的監管。但也有許多學者根據“監管俘獲理論”和已有的實證研究認為，沒有放開電力市場準入，就不會有充分的競爭，基于成本核算對電價的監管就根本不可能有效。

“由于電價的核定成為能否賺錢的關鍵，發改委的行政權力得到極大的發揮，這是當前電價問題的癥結所在?！痹懊绹疾祀娏ΡO管的首都經貿大學教授劉紀鵬指出，從發改委手中奪權后，“電監會要做的應該是制定合理的價格上限來監管這個市場，而不應該只是簡單地接過發改委的電價審批權，它也沒有那么大力量”。

大區電監局模式

對于電價監管權，電監會在組織延伸性和監管經驗上比發改委具有天然的劣勢，對此電監會從不否認。

“就算權力完全劃轉，電監會也沒有做好編制上的準備。我們現在只在各大區域、部分省和中心城市有辦事機構，編制延伸的情況不如發改委。”電監會一位官員對本刊說。

因此，電監會在職能調整上提的要求、建議也是與其現行機構設置相適應的。2004年下半年，東北、華東、華中、南方區域電監局和成都監管辦公室先后成立。2005年，6大區域電監局和11個城市監管辦公室將陸續組建完畢。這種區域派出機構的好處是由國家電監會垂直領導，可以打破省域之間的壁壘，建立區域電力市場和跨省的電力協調，比如南方電監局具體負責包括廣東、廣西、海南、云南、貴州5省區的電力監管工作。而發改委和物價局系統屬于塊塊管理，在編制、人員、財政上隸屬于地方，不可避免會受制于地方利益和地方政府干預。

“我們沒有要爭龐大的最終銷售電價的制定、檢查權，我們也沒這個力量?！秉S少中說，電監會希望獲得的是不直接牽涉到消費者的電力行業本身的電價，比如上網電價、輸配電價的制定、監管權。

從電監會在成立后兩年里頻頻推進的區域電力市場建設和大用戶直購電試點，即可體會到其良苦用心。3月8日，吉林碳素（集團）與吉林龍華簽訂了《電量直接購售合同》，中國首個直購電試點正式開始。對于電監會來說，由于“直購電”賦予了大用戶和電廠繞過電網自建線路供電的權力，因此大用戶直購電的合同價格提供了監管電網運行成本的重要依據。同時，對于一半以上用電量都集中在大用戶的中國，通過大用戶與發電廠之間的市場化協商來實現電力行業的市場化，無疑具有很大的現實意義。

只有市場存在，電監會才有監管的對象。當然，目前尚缺乏經驗的電監會對大用戶直購電在支持積極推進的同時，卻又一直相當謹慎，反復強調要“一個一個地試，不可操之過急”，顯然，電監會希望以此來積累經驗。

“方向是很明確和樂觀的，但需要過程。”黃少中說。