排污權交易對撼火電躍進

電力建設與環保的沖突在今春成了增長與發展兩難選擇的經典話題。直接管制、間接管制和市場交易等政府部門不同的控制污染方式，在電力企業中產生了不同影響

1月27日，國內46家火電廠因未啟動脫硫項目工程而被國家環保總局通報。這些火電廠被要求在指定時間內完成脫硫項目建設，否則，項目所在地區電力集團和企業的新建、改建、擴建火電項目將暫停審批。

全國惟一既有酸雨控制區，又有二氧化硫污染控制區的“兩控”省份江蘇也有部分項目榜上有名。2月21日，江蘇省環保廳督察組緊急奔赴省內13個市，現場督察火電廠脫硫項目建設情況。

江蘇省是以高硫煤為主要能源的人口密集地區。南京、無錫、徐州、常州、蘇州、南通、連云港、揚州、鎮江和泰州等10個城市被列為國家“十五”期間“兩控”重點區域和重點城市。

江蘇省環保廳污控處處長黃友璋告訴《商務周刊》，按照江蘇省政府要求，到2005年底，所有火電廠都必須建成脫硫裝置，全省“兩控區”內二氧化硫排放量比2000年時的120萬噸減少20%，其他地區二氧化硫排放量減少10%。但到2003年，全省二氧化硫排放量就達124萬噸，與2000年相比不但沒有減少，反而增長了4萬噸，2004年與2003年的情況基本持平。顯然，政府強力的控污措施仍然難敵污染的增長速度。

“火電廠是二氧化硫排放大戶，占了總量的近50%，而目前脫硫項目建設進度最慢的也正是這些火電廠。”黃友璋坦言。

直接控制遭到挑戰

從目前的情況看，江蘇省要想實現“十五”規劃中二氧化硫的控制目標，存在不小的困難。不僅江蘇，如今距離“十五”計劃結束僅剩9個月的時間，“十五”計劃中全國二氧化硫的控制目標，也快成了國家環保總局的一個“不可能完成的任務”。

這個“十五”計劃是指《國家環境保護“十五”計劃》。按該計劃規定，到2005年，“兩控區”內的二氧化硫排放總量需比2000年減少20%，控制在1053.2萬噸；全國的總排放量同比降低10%，控制在1800萬噸。

但國家環保總局污控司向本刊提供的數據顯示，根據2003年底的中期評估結果，2003年全國二氧化硫排放總量已經高達2158萬噸。與江蘇省的情況類似，火電廠是中國排放大氣污染物大戶，2003年排放二氧化硫約1100萬噸，占到了全國二氧化硫排放總量的50%以上。

參與環境保護“十五”計劃制定的美國環保協會中國辦公室負責人張建宇向本刊介紹，現在的“十五”計劃是根據“九五”計劃的完成情況，考慮了經濟增長速度、技術等因素來制定的。“九五”計劃期間中國全國的二氧化硫控制目標是2100萬噸，“九五”末期統計實際排放量為1995萬噸，于是確定“十五”期間全國二氧化硫排放量要在“九五”的基礎上下降10％；2002年國家環保總局又專門出臺《兩控區酸雨和二氧化硫污染防治“十五”計劃》，指出兩控區內的二氧化硫排放量要進一步下降，幅度為20％。國家環保總局同時還確定了“兩控區”內137家2005年年底前必須上馬脫硫項目的重點火電廠名單。此次被通報的46家電廠就在這137家名單之列。

“當時預計這137個脫硫項目都上馬，加上關停小火電等措施，‘十五’計劃是能夠實現的。”張建宇說，

然而，現實是不僅這些項目沒控制好，新增電廠又來勢洶洶。

“我國電力行業是以燃煤機組作為主力，燃煤總量的增加必然導致二氧化硫排放量的增加。”國家環保總局污控司副司長李新民在接受本刊采訪時介紹，全國燃煤總量2003年已經達到16億噸左右，比2000年增加了約2億噸，2004年全國燃煤總量更是達到19億噸，“正是由于經濟發展帶來電力的超常規發展，導致近兩年二氧化硫排放量的大幅度增長”。

據悉，2000—2002年，各地通過調整能源結構、降低城市燃料含硫量等措施，“兩控區”二氧化硫排放總量從1316.4萬噸減少到1148.8萬噸；全國二氧化硫排放量從1995萬噸減少到1926.6萬噸。按此趨勢，原定“十五”目標有望實現。但2003年全國煤炭消費量陡增，導致“兩控區”和全國二氧化硫排放量比2002年約增加181萬噸和293萬噸。這一年，酸雨控制區內年均pH值小于4.5的城市比例達到16.5%，比2000年劇升12.6個百分點。宜賓、懷化、紹興、遵義、寧波、溫州等南方城市酸雨頻率超過90%。

一方面是煤炭消費量超過預計總量，另一方面是污染治理項目進展緩慢。根據2003年底調查結果，“十五”計劃安排的279個重點二氧化硫治理項目計劃投資409.5億元，可形成二氧化硫削減能力303.7萬噸/年，但截至2003年，已建成的僅有61個，占總項目數的21.9%。此外，由于電力供應緊張，原定2003年底前關停5萬千瓦以下燃煤機組的計劃沒有完成，甚至很多已關機組又重新開動。

據有關部門介紹，目前國內實施的二氧化硫排放總量控制，是采取關停小火電機組、脫硫、換燒低硫煤三種方式，三種減排策略分別占削減規劃的13.6%、66.6%和19.8%。從2003年開始，國家環保總局要求新建燃煤機組必須加裝脫硫設施。有報道稱，電廠的脫硫裝機容量已經從2002年的600萬千瓦增加到2004年的1600萬千瓦，但發電裝機容量的增長卻抵消了前者的成果，這些機組多在2002年前立項，當時尚未要求新建機組全面脫硫。據國電集團環境保護研究所副所長朱法華提供的數據，2003年全國火電裝機容量為2.86億千瓦，而2004年已經達到3.25億千瓦。兩相比較，不難發現電廠脫硫裝機的巨大缺口。

國家環保總局于2004年4月發布的《“兩控區”酸雨和二氧化硫污染防治“十五”計劃》中期評估結果表明，在經濟迅速發展和能源需求不斷增長的形勢下，“十五”計劃原定的二氧化硫總量控制目標可能難以完成。

事實上，上述三種控制二氧化硫的方式屬于同一種性質，即政府直接控制手段。政府的污染控制主要可采取三個方法：一是直接控制，禁止或限制污染活動；二是間接控制，通過征稅實現對污染者提供不污染的激勵；三是通過污染權市場，允許一定量污染，企業買賣政府發放的污染許可證。

顯然，在中國，政府對環境污染的直接控制方式已遭到了利益集團大規模的挑戰。

稀缺要素進入市場

一面是二氧化硫總量的控制已到關鍵時刻，環保部門管制措施愈發嚴厲；另一面，全國各地缺電嚴重，以5大集團為首的各電力企業不斷加大電廠的建設力度。

針對這對矛盾，美國環保協會首席經濟學家杜丹德博士認為，現有的能夠促進完成“十五”目標的間接控制手段沒有在中國派上足夠的用場，他特別指出的是排污權交易。

20世紀70年代誕生于美國的“排污權交易”，是一項基于市場手段的環境經濟政策，指在滿足環境質量要求的條件下，建立排污企業合法的污染物排放權，允許企業對其擁有產權，并允許排污富余指標作為商品在市場上買賣。這樣企業就會把排污權視為經濟要素，而不再對日趨稀缺的環境容量資源進行白白的無償占有和消耗。

“排污權交易使企業可以公平地利用環境資源，并實現區域內用較少的成本達到較大的減排效果，發揮市場機制下環境資源優化配置的作用。”國家環保總局污控司副司長李新民說。

在美國，二氧化硫排污權交易已經被實踐證明可以大幅度降低治污成本，并有助于實現污染物排放的總量控制。資料顯示，美國1980—1999年發電量增加20％以上，二氧化硫排放量卻下降了20％以上。

1999年，國家環保總局與美國環保局簽署合作協議，在中國開展“運用市場機制減少二氧化硫排放的研究”。2002年3月，國家環保總局與美國環保協會一起，開始在四個省份（江蘇、山東、河南、山西）、三個主要城市（上海，天津、柳州）及一家企業（中國華能電力總公司）進行排污權交易試點，簡稱為“4+3+1”。

國電集團環境保護研究所副所長朱法華介紹說，在電廠獲得的排污量指標一定的情況下，實際排污量如果超出指標要求，或者需要新建、擴建機組卻沒有指標余量，那么可以通過兩種途徑解決這個矛盾，一是電廠自身通過關停老機組或通過對原有機組進行脫硫，省下指標上新項目；另一個途徑就是通過二氧化硫排污權交易從其他有富余指標的企業手里購買排污指標。

“更關鍵的是政府只通過排污權的買進和賣出，掌握排污總量，而不再干涉企業具體技術細節和治理安排，從而有效簡化管理過程，提供效率節省成本。”李新民說，排污權交易還可以優化地區工業布局，現有的排污企業占據了當地有限的環境容量之后，新加入的企業只能從市場上購買必需的排污權，這樣就促使企業選擇排污量小而效益高的項目，以帶動新興產業發展。

江蘇省自2001年起即開始了二氧化硫排污權交易試點，國內第一例二氧化硫排污權交易和第一例異地二氧化硫排污權交易都發生在江蘇，幾家發電企業通過交易，在二氧化硫排放總量控制的前提下實現了機組的新建和擴建。

2003年初，江蘇省以排污許可證形式將“十五”期末二氧化硫排放控制配額無償分配給現有各家電力企業。同年，蘇州太倉港環保發電有限公司決定在原先基礎上再擴建2×300MW發電供熱機組。盡管公司將對新上的發電供熱機組進行脫硫，但每年仍要增加2000噸的二氧化硫排放量，公司已沒有二氧化硫排污指標余量。而地處南京的大唐南京下關發電廠由于引進先進的脫硫治理技術，每年二氧化硫實際排放量比核定的排污總量指標減少了3000噸。在此情況下，江蘇省環保廳牽頭，“撮合”兩家企業進行排污權交易。江蘇省環保廳同時組織專家對此次二氧化硫排污權交易的可行性進行評估，認為太倉市尚有較大的環境容量，太倉公司買回排污權之后，即使在最不利的氣候條件下，對周圍地區產生的影響也很輕微。

2003 年5 月，太倉公司與下關電廠在南京簽訂了“二氧化硫排污權轉讓協議”，協議規定，2003 —2006 年，太倉電廠以每千克1元的價格，每年從下關電廠買回1700噸二氧化硫排污權額度，每年共計向下關電廠支付170 萬元的交易費用。此后，太倉公司和下關電廠定期向環保部門上報排污數據，環保部門也以不定期抽查等方式進行檢測監督。

江蘇省環保廳污控處處長黃友璋向記者介紹說，太倉公司與下關電廠的異地二氧化硫排污權交易，是排污交易中“指標分配、頒發許可證、排污交易、交易監督監測”四大核心步驟首次完整實現。“排污權已經成為可用來交易的‘有價資源’，對交易雙方都具有激勵作用。”他說。

污染權的分配阻礙

在首例異地二氧化硫排污權交易之后，江蘇省內又有數例類似交易。但遺憾的是，江蘇省最終沒能借助這一手段促進全省“十五”計劃二氧化硫總量控制目標的實現。黃友璋認為，這其中一個主要原因，是當前交易多在政府部門的干預下實現，排污權交易還沒有形成真正的市場。

據了解，目前各電廠治污技術類似，脫硫成本相差不大，所以排污指標無法有效地形成差價，進而通過交易降低治污成本的優勢就無法體現，企業交易的積極性并不高。還有就是由于電力緊缺，很多電廠認為新建、擴建是必然趨勢，從自身發展考慮，即使有富余的排污指標也不愿出售，導致排污權市場供給不足。

與此相關的是，目前排污指標的供給方式也是分配制的。排污權進行交易之前必須明確的一點，就是要核定各個企業的最大允許排污量指標。而這一點也正是目前排污權以稀缺要素身份進入市場過程中最有爭議的問題。

“一般情況下，指標分配與電廠性質無關，按行政區劃。”美國環保協會中國辦公室負責人張建宇說。據了解，目前國家環保總局采取的方式是，首先將全國二氧化硫總量按照行政區劃分配到各省，省再向下分配到市，最后到各個企業。而如何保證二氧化硫排放配額的分配公平合理，是一大難題。

指標分配給條塊不同的利益主體，必然帶來很高的交易成本。“二氧化硫和酸雨污染都是區域性的，排污權在整個區域內交易其效果才最優，但是現在排污指標都是按照行政區劃分配，地方政府出于本地發展的考慮，不愿意向外地出售指標。”黃友璋說。

最典型的例子就是太倉。2003年當太倉公司從下關電廠買排污指標時，太倉當地政府很高興；然而2004年華能集團公司出于節省投資的考慮，把所屬華能太倉電廠的富余排污指標賣給所屬華能南通電廠時，太倉政府方面就不太愿意了，認為應該就在太倉本地交易，以促進當地的經濟發展。

“二氧化硫控制區和行政區劃在排污指標分配上的矛盾必須打破。”黃友璋說。

“排污權交易需要在成熟的市場經濟機制下實施才能取得較好的效果。”國家環保總局污控司副司長李新民對本刊透露，環保總局已考慮著手制定與排污權交易相適應的法規和技術規定，包括全國性的排污交易管理辦法、排污交易技術標準等等，并且全面實施排污許可證制度，為排污權交易創造基礎。

目前，中國的二氧化硫排污權交易已經啟動第三階段試驗，由試點地區的點狀分布轉向江蘇省、上海市、浙江省三個地區的長三角區域合作試驗。國家環保總局透露，“十一五”期間將改進現有的排污指標分配方法，國家將直接下達大型火電機組的排放總量，并開展大機組的跨省排污交易，具體方案正在制定之中。