從洛溪大橋看公共政策優化路徑

[案例]

塵埃落定的收費難題

2005年春，一則報道為本已繁忙的廣州市民生活平添了一絲躁動。據《信息時報》報道，廣州市洛溪大橋預計于2005年6月收費還貸完畢。洛溪大橋還貸結束后是否繼續收費一直是百姓關注的熱點，有關部門就洛溪大橋還貸后該不該收費等問題，從社會各界的意見當中歸納了四種解決方案。《信息時報》被授權將這四種方案對外公布，并請市政協委員及部分專家、學者予以點評。與此同時，報紙又開通熱線電話，請市民發表意見和看法。

提請廣泛討論的四種方案分別是：

方案一：洛溪大橋收費還貸結束后，按照《公路法》和《收費公路管理條例》的規定，應撤銷收費站停止收費。

方案二：洛溪大橋若停止收費，可能引起該橋嚴重的交通堵塞。為平衡過往番禺過江橋的交通流量，需要開征為調控交通流量而設置的行政性收費，繼續在洛溪大橋收費站收費。

方案三：將洛溪大橋和其它過江橋梁（華南快速路、番禺大橋、琶洲大橋等）一并降低收費標準收費。其中洛溪大橋的收費收入作為補貼其它橋梁因降低收費標準而造成的損失。

方案四：將洛溪大橋及過往番禺的幾座過江橋梁：華南快速路、番禺大橋、琶洲大橋統一納入廣州市年票制范圍，保留洛溪大橋收費站作為征收持年票以外的外地車輛的收費站。

方案公布后，引起市民廣泛關注和熱烈討論。近日，廣東省人民政府已作出決定，自2005年7月1日零時起終止洛溪大橋收費。

[解讀]

洛溪大橋于1988年由當地政府集資建成后，即采取收費還貸方式運營。作為改革開放的前沿陣地，早在1994廣州就誕生了全國第一座收費大橋，盡管這種建設—收費—運營的方式一度被認可，但大橋收費問題一直深受市民關注，成為地方熱點話題，對于政府而言，如何依法合理設定路橋收費，如何終止收費，構成了公共決策的重要內容。

政府決策的合法性底線

公共政策作為一種抽象的行政行為，具有合法性和合理性的雙重標準。站在公共政策的合法性角度，有關部門給出的四種方案其實就是兩種，方案二、三、四是繼續收費，方案一是停止收費。國家在《收費公路管理條例》中有明確的法律規定，即政府還貸公路（包括橋梁）在批準的收費期限屆滿前已經還清貸款、還清有償集資款的，必須終止收費。理論上說，地方政府在還貸完成之后繼續收費，就不具有合法性。但是在實踐中，如果選擇不收費，許多問題難以解決，比如交通壓力，其他類似路橋收費如何協調等問題，如果不收費就使政策合理性不足。

實際上，我們可以從公眾參與討論的意見表達和政府表態中看出這種矛盾的另一方面，那就是利益訴求的差異。據調查，一半以上市民主張取消大橋收費，而政府負責人則表示，政府不贊同取消收費。深入分析這種差異，就可以看到：一方面，路橋收費關系到很多人的切身利益，特別是那些需要經常經過大橋的市民，希望取消收費當然直接能為這一人群帶來直接的收益，就是減少路橋支出。隨著廣州南進步伐加快，廣州市區與番禺幾乎融為一體，連接兩地的洛溪大橋就與許多人的切身利益緊密相連。所以，從市民的角度，取消收費是最佳選擇。

另一方面，交通管理作為政府的重要職責，倘若依照有關法律按期停止收費而導致交通能力脆弱的洛溪大橋陷入癱瘓，市民自然還會指責政府作為不力，更何況，洛溪大橋的收費與否，還直接影響華南快速干線以及將建成的新光大橋的通行還貸情況，欲取得最大的社會效益，由政府出面，以“取之于橋，用之于橋”的原則，繼續收費，則是一種城市管理的思路，何嘗不是公共利益所在？

面對一項公共政策可能涉及到的合法性與合理性問題，以及蘊涵于政策之中的利益訴求的差異，理性的決策者不應只看到矛盾的表象，而應該深諳其中所牽涉到的“誰應該為之埋單”以及“為什么要為之埋單”的本質問題，在利益多元化的決策環境下，合法性就是公共政策的底線。

交通問題是大橋收費的最好理由嗎

在洛溪大橋是否繼續收費問題上，支持政府和部分市民收費立場的重要因素就是，擔心取消收費會使本已擁堵的大橋更加不通暢，甚至縮短大橋的使用壽命。對此，筆者也和很多局外人一樣，認為把緩解交通壓力作為支持大橋收費的最好理由難以令人信服。從理論上分析，作為準公共產品，橋梁具有擁擠性特征，即在一定條件下，過度使用會產生擁擠現象。同時，由于橋梁具有可排他性，所以可以通過收費加以限制，從而減少擁擠。但在本案例中，如果認為大橋收費與交通管理存在必然聯系，那么就必須滿足這樣兩個假設：

第一，收費一定能夠緩解交通堵塞狀況。但實際上，洛溪橋堵塞狀況在大橋收費期間一直存在。對此，我們可以這樣分析，對于每天通過大橋的居民來說，大致可以有兩種情況，一種是必須經過而無其他選擇，比如說住在橋下及附近的市民，對于這部分人來說，大橋是否收費，對于他是否經過大橋沒有影響；另一種是既可以選擇通過洛溪橋，也可以有其它選擇路徑的人群，做何種路徑選擇取決于他對機會成本的判斷，即在大橋收費給他帶來的費用損失與繞道而行給他帶來的時間損耗之間進行比較選擇，最終使自己損失最小化。對于這一部分人群，只要在信息通暢情況下，他完全可以理性選擇最佳路徑。這樣一來，即使大橋不收費，但考慮到由此可能帶來的交通堵塞，他就會避免盲目選擇而導致大橋擁擠不堪。所以，大橋取消收費，在信息對稱和市民擁有可選擇路徑狀況下，并不能真正緩解交通壓力，真正的決定因素是市民的理性選擇。

第二，交通堵塞只能通過路橋收費加以解決。在案例中，政府部門認為，取消大橋收費后，會使本來就擁擠的洛溪橋更加堵塞，因此，傾向于通過收費加以調控，據說國外也有類似做法，比如在倫敦，公共汽車以外的車輛進入市區都要收費。這種思考問題的方式很難讓市民信服，因為交通擁擠是每一個大城市都無法逃避的現實問題，要解決這一難題，一般的方式是完善道路設施，或者限制車輛絕對增加量。比如廣州市為緩解交通壓力修建的內環高架路就是很好的做法；北京、上海等地采取限制私家車數量的方式也能在一定程度上緩解交通堵塞壓力。盡管上述兩種方式是解決交通擁擠問題的主要途徑，但也不排除通過在不同地段調節分流車輛的做法來緩解交通壓力，只是這種方式一般在特殊時期短時間內使用，很難把它作為一項政策長期使用，特別是這種政策建立在讓公眾“埋單”的前提下，就更應該慎重。所以，政府以解決交通問題為借口來繼續收費，認為收費是一種交通政策的體現，多少有點“自說自話”的嫌疑。正如有關評論所說，大橋收費盡管錯綜復雜，但關鍵看站在誰的立場和角度考慮問題，最終，在政策制定上政府與公眾訴求達成一致。

[啟示]

公共政策的優化路徑

路橋收費問題是一個典型的公共政策問題，也是近些年來日益引起關注的現象。由于我國許多地方在發展中面臨基礎設施建設擴張和財政困窘的雙重壓力，依靠非政府資金搞建設就是一條可以選擇的道路。在案例中，不管廣州市政府選擇何種方案，有關政府部門在處理大橋收費問題上的一些做法，具有啟發意義。

首先，把有爭議的政策話題公開出來進行討論，本身就是公共政策制定科學化、民主化的表現。當涉及公眾利益的政策出臺時，廣州市能做到公布幾種方案，進行公開討論，就值得推崇和借鑒。在公共決策問題上，即使不能保證一定達到科學化，最起碼可以像廣州那樣更加民主和富有人性化。

其次，公共政策科學化來源于政策選優。在西方國家，有些公共政策研究者甚至認為政策本身無所謂對錯，它只能是不斷選優的過程。在我國，許多政策沒有備選方案，也談不上選優。這種“等額選舉”看起來節約了成本，但往往因為缺乏論證而不能保證效果。正因為如此，廣州市的做法就顯得更加科學和超前。而在前不久，北京市有關部門進行的一次關于圓明園修復問題聽證會就遭遇質疑，在沒有論證“要不要修復”的時候，就討論“怎樣修復”，民意的選擇權在哪里呢？由此看來，公共政策的優化必須建立在公眾有充分選擇權的基礎之上。