掛職感悟（五）

引稅之憂

對于困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)如何度過難關(guān)，過去我們坐在省城里雖然有所了解，但體會并不深刻。

2002年5月，我?guī)б唤M人到蕪湖縣最貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一的十連鄉(xiāng)去檢查個體工商戶和私營企業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r，才對困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)如何度過難關(guān)及其引稅的問題有了直接的感知。這個十連鄉(xiāng)，雖然與縣城的直線距離只有20里地，但是，聽說在過去不通公路的時候，從縣城到鄉(xiāng)政府辦事常常在水路上要轉(zhuǎn)兩次船，即乘青弋江上的大船轉(zhuǎn)鄉(xiāng)間水渠的小劃船。如果不抓緊趕路，縣里干部到鄉(xiāng)政府辦事當(dāng)日不能趕回，要住宿鄉(xiāng)里。這里是青弋江的迂回之地，過去沼澤地居多，水網(wǎng)密集。抗日戰(zhàn)爭期間，蕪湖縣城（灣沚鎮(zhèn)）為日本軍隊所占，但日本兵不敢輕易到十連鄉(xiāng)一帶。十連鄉(xiāng)一帶為陳作霖（原中紀(jì)委的負(fù)責(zé)人）的游擊大隊經(jīng)常出沒的區(qū)域。如今，公路雖然修通了，但這里經(jīng)濟仍不發(fā)達。在檢查十連鄉(xiāng)個體工商戶和私營企業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r中，我發(fā)現(xiàn)這個鄉(xiāng)幾乎沒有幾個象樣的企業(yè)，只有幾十個個體工商戶。而且，與城市的個體工商戶不同的是，他們的資本規(guī)模很小，全年營業(yè)額也不過幾萬元，主要是一些村頭村尾的小雜貨店。通過對個私經(jīng)濟情況的了解，我不禁為這個鄉(xiāng)的財政狀況擔(dān)憂起來。鄉(xiāng)黨委書記告訴我，該鄉(xiāng)全年財政收入150萬元，國稅不到20萬元，農(nóng)業(yè)稅當(dāng)時為50多萬元，其余為近100萬元的地稅收入。

面對這樣的工商業(yè)狀況，我在想這100萬元的地稅收入是如何取得的呢？在我的追問下，鄉(xiāng)黨委書記帶著苦笑說，主要靠“引稅”。“引稅”問題過去我在合肥市周邊幾個縣區(qū)調(diào)查過。“引稅”就是“買稅”、“爭取涉外稅”，就通過一定形式返還部分稅款吸引外地企業(yè)到本區(qū)域來繳納，作為本轄區(qū)征收的稅款。十連鄉(xiāng)的“引稅”主要有兩大來源。一類是本鄉(xiāng)人在外創(chuàng)辦建筑安裝公司，另一類是船舶運輸公司。這兩類企業(yè)具有較大的流動性，企業(yè)注冊地點可以在蕪湖縣，也可以在蕪湖市以及上海、蘇州等其他城市。或者，這類企業(yè)在蕪湖縣注冊一個子公司。家鄉(xiāng)人在家鄉(xiāng)注冊一個公司，便可轉(zhuǎn)移部分稅收了。困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以這類企業(yè)為“財神”，動員他們在家鄉(xiāng)納稅。這樣一來，他們既能解決家鄉(xiāng)的困難，又能獲得巨額的獎勵，還能在家鄉(xiāng)掙得光彩的面子。這類企業(yè)的業(yè)主大多是樂于接受“引稅”的。而且，困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間在“引稅”上頗有競爭，甚至經(jīng)濟狀況較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有時也加入了這一競爭行業(yè)。企業(yè)的業(yè)主更樂于在其中“漁利”。引稅競爭使獎勵額占稅收額的比重逐漸攀升。合肥與蕪湖雖然在地理位置相距不小，但這一比重似乎接近，大概是在競爭中取得的均衡點吧。在困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)做黨委書記或鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，實際上“引稅”是檢驗他們的工作能力的一個重要方面。如果這種能力過差，他們的上下級都會有怨言。

“引稅”看起來是暫時解決了當(dāng)年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入不足和收支缺口問題，實際上是違反了稅收管理規(guī)定，造成稅收成本上升和國家稅收流失。但是，我感到面對像十連鄉(xiāng)這樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每年義務(wù)教育的財政支出就需要130萬元，我們又怎能對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長去求全責(zé)備呢？引稅問題，本身暴露出我國現(xiàn)行財稅體制上存在的諸多缺陷。首先是稅收制度設(shè)計上的缺陷。其次，是財政分級包干體制的缺陷。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，作為我國財政級次最低的一端，如果經(jīng)濟不發(fā)達，又要完全負(fù)責(zé)義務(wù)教育等公共服務(wù)的支出費用，巨大的財政缺口，讓縣鄉(xiāng)基層政府領(lǐng)導(dǎo)人承擔(dān)了過重的財政壓力。從另一個角度看，引稅是一種從經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)向經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的稅源轉(zhuǎn)移，盡管不合法，但卻以一種獨特方式，平衡著我國地區(qū)之間的財政收入差距。如果要完全杜絕這一現(xiàn)象，其難度和成本十分巨大。

組建擔(dān)保公司之慎

自1999年以來，全國各地陸續(xù)出現(xiàn)了信用擔(dān)保中心和擔(dān)保公司，對緩解中小企業(yè)“融資難”大有裨益。浙江省搶在全國之先，所有縣區(qū)都組建有數(shù)目不等的擔(dān)保機構(gòu)。這一風(fēng)氣也影響了蕪湖縣。

我到蕪湖縣掛職不久，就在一次個私經(jīng)濟領(lǐng)導(dǎo)組會議上研究到此事。擔(dān)保機構(gòu)的建設(shè)方案是：由縣財政出資100萬元，縣工商聯(lián)會長、副會長各出資10萬元，常務(wù)理事各出資5萬元，計劃大約歸集300萬元，建立蕪湖縣中小企業(yè)信用擔(dān)保基金；然后，委托縣工商聯(lián)會長組建擔(dān)保公司。縣工商聯(lián)會長兼任董事長和法人代表，再面向社會聘任總經(jīng)理及其他職員。

在這次個私經(jīng)濟領(lǐng)導(dǎo)組會議上，我提出這個方案不成熟，不同意立即表決。當(dāng)時，參加會議的幾位領(lǐng)導(dǎo)都很吃驚。他們認(rèn)為，縣長已經(jīng)初步答應(yīng)財政出資，不借此機會十分可惜。我建議推遲決定這個方案，是因為它本身存在缺陷，讓縣工商聯(lián)會長、副會長、常務(wù)理事平均分配出資帶有強迫性，不利于資本金的真正到位。更重要的是，我感覺到參加會議的人員對中小企業(yè)信用擔(dān)保的風(fēng)險認(rèn)識不足。

首先，和過去一樣，他們過低估計了信用擔(dān)保可能給財政出資帶來的風(fēng)險。其實，一年前蕪湖縣就發(fā)生過一件類似的事情。省財政廳下達給蕪湖縣扶持民營企業(yè)的借款180萬元，要求縣財政擔(dān)保。這筆資金性質(zhì)是無息借款，要求一年歸還，滾動使用。這筆資金由縣工商聯(lián)很快發(fā)放下去，但到期后歸還者卻寥寥無幾。中小企業(yè)信用擔(dān)保的風(fēng)險比財政借款要大，安徽某市信用擔(dān)保機構(gòu)成立不足2年，就將數(shù)千萬元擔(dān)保基金損失貽盡。

其次，他們認(rèn)為擔(dān)保貸款可以優(yōu)先為自己的企業(yè)擴大融資，不了解中小企業(yè)信用擔(dān)保的性質(zhì)。為了幫助個私經(jīng)濟領(lǐng)導(dǎo)組成員加強對中小企業(yè)信用擔(dān)保事業(yè)的認(rèn)識，我組織他們到桐城市參觀和調(diào)研。桐城市工商聯(lián)組建有一個擔(dān)保公司。這個民生擔(dān)保公司的董事長就是桐城市工商聯(lián)的會長。民生擔(dān)保公司的董事長給我們一行介紹經(jīng)驗時，特別強調(diào)了民生擔(dān)保公司能夠持續(xù)經(jīng)營幾年的一個重要原因，就是公司章程中規(guī)定股東單位不準(zhǔn)要求本公司為其融資擔(dān)保。這條規(guī)定對蕪湖縣去調(diào)研的人員震動不小。他們明白了組建信用擔(dān)保機構(gòu)，目的不是給自身融資，而是為了幫助多數(shù)中小企業(yè)解決融資問題，為了改善整個縣區(qū)的信用環(huán)境。

經(jīng)過一個較長時間的反復(fù)認(rèn)識，后來蕪湖縣有了第一家信用擔(dān)保機構(gòu)。這個擔(dān)保公司是“民辦官助”性質(zhì)。縣財政出了很少量的引導(dǎo)資金，其余上千萬元是民營企業(yè)的出資。

建立中小企業(yè)信用擔(dān)保體系是世界上實行市場經(jīng)濟國家扶持中小企業(yè)發(fā)展的通行做法，是政府綜合運用市場經(jīng)濟手段調(diào)控國民經(jīng)濟運行的重要措施，是強化信用管理，化解和規(guī)避金融風(fēng)險、改善中小企業(yè)融資環(huán)境的必要手段。我感到在中國國情之下，縣級政府建立中小企業(yè)信用擔(dān)保體系相當(dāng)為難。從理論上說，中小企業(yè)信用擔(dān)保應(yīng)當(dāng)由政府供應(yīng)。但財力有限，完全供給幾乎不可能。而且信用擔(dān)保易于受政府行政領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)，出現(xiàn)“行政指令擔(dān)保”的問題。如果中小企業(yè)信用擔(dān)保完全交給自由市場來供給，可能會提高擔(dān)保基金的運用效率，降低擔(dān)保的風(fēng)險。但是，它的缺陷可能會出現(xiàn)在兩方面：一方面中小企業(yè)融資的負(fù)擔(dān)要加重，私營的擔(dān)保機構(gòu)會千方百計提高收費標(biāo)準(zhǔn)增設(shè)收費項目，即使國家給予擔(dān)保機構(gòu)適當(dāng)補貼和稅費減免，他們也會如此。另一方面，在國家實行嚴(yán)格監(jiān)管的情形之下，擔(dān)保機構(gòu)可能會壓縮融資擔(dān)保的業(yè)務(wù)量，將資金轉(zhuǎn)向其他經(jīng)營業(yè)務(wù)。這樣一來，中小企業(yè)便很難得到信用擔(dān)保的支持。

目前，推行非國有控股國有參股性質(zhì)的擔(dān)保機構(gòu)比較適合我國的國情。這種公司由于有政府出面引導(dǎo)示范，組建快，業(yè)務(wù)開展快，雖然免不了行政干預(yù)，但干預(yù)程度已大大降低。由于有政府的資金介入，在一定程度上提高了擔(dān)保機構(gòu)的信譽度，擴大了擔(dān)保機構(gòu)在當(dāng)?shù)氐挠绊懥Α１阌趽?dān)保機構(gòu)建立與政府之間的聯(lián)系，有利于獲得有關(guān)信息、培訓(xùn)、人才和政府支持，有利于協(xié)調(diào)擔(dān)保機構(gòu)和政府有關(guān)部門及商業(yè)銀行的關(guān)系。