全國首家公有轉制學校校長李金初談體制改革和現代學校制度建設

現代學校制度是指能夠適應市場經濟和建設學習型社會的基本要求，以完善的學校法人制度和新型的政、校關系為基礎，學校依法自主管理，指導和約束學?？沙掷m發展的一套完整的制度體系。它應該具備如下的基本特征：學校逐步地健全和完善法人治理結構，行家治校，變成獨立的法人；政府權力下放，與學校要構成新型的政、校關系;學校依法自主管理，行家治校，形成校本管理機制;學校管理民主化、法制化、人本化，全面關注學習質量，促進學生全面和可持續發展；學校、社會、家庭良性互動;要能夠有力地推動現代學校文化的形成和學習型學校、發展型學校的建設……

在建設現代學校制度的進程中，公有學?！稗D制”被看作是推進教育體制改革，實現辦學形式多樣化的有效途徑。公有轉制學校在運作的過程中，產權問題和法人治理結構問題越來越引起人們的關注，成為教育行政部門、學校和社會共同關注的問題。為此，中央教育科學研究所及時立項了《公有轉制學校的現代產權制度和法人治理結構的實驗與研究》課題，并委托給北京十一學校進行主持實施開展實驗。

一、開展這項

課題研究的內容與意義

公有轉制學校是我國教育發展在體制上的三大基本類型之一，其現代產權制度和法人治理結構是現代學校制度的重要內容。為建設現代學校制度，十分有必要開展此課題研究。我們這項研究一方面以十一學校為樣本，對學校轉制辦學以來的學校制度建設進行總結，科學地剖析成功經驗和存在的問題，并深化實驗探索轉制學校的現代產權制度與法人治理結構，完善辦學體制和管理體制改革，促進學?？茖W管理戰略的實施。同時，更重要的是可以為規范公有轉制學校的健康發展，為科學確立公有轉制學?，F代產權制度和法人治理結構提供典型案例。因此，我們希望開展本課題研究，能為現有的轉制學校和將要轉制的學校發展在產權的明晰方面和學校的管理方面起到目標導向和規范作用。

另一方面，通過總結分析公有轉制學校的產權制度和管理制度的利弊，借鑒現代企業的產權制度與法人治理結構的有效措施和運作模式，吸納民辦學校的合理方法，站在市場經濟、現代管理的高度，對教育產權及內部管理等進行研究，探索出一條既符合教育自身規律又適應市場經濟規律的轉制學校的現代產權制度和法人治理結構，進而從整體上推進轉制學校制度的創新，推進政府職能的轉化，為教育決策機構提供政策上的智力支持。

二、十一學校

進行的是實踐性研究

(一)我們在實踐中發現并提煉出來問題

事實上，我們學校很早就開始了建設現代學校制度的研究。十一學校從1987年就開始關心教育改革動態，著手分析現有教育制度的利弊，研究有關教育改革的理論和指導思想，注意教育政策法規和相關文件，學習國內外先進的教改經驗，為進行自身充滿活力的改革作好了充分準備。

1.公有學校在發展過程中遇到了一定的問題，也存在著一定的缺陷。

十一學校建校幾十年來，形成了優良的校風和光榮的傳統，有著很好的發展基礎。但是與幾乎所有公辦學校一樣，也遇到了發展中的困難。

辦學經費短缺，發展力量不足，經費問題已成為學校發展的瓶頸。

學校被政府管得太多，學校辦學自主權極其有限。

學校教育環境封閉，學校很難與社會進行良性互動，更難以走向市場。

傳統的教育觀念和育人模式，遠不能適應時代的要求。

所有這些都是不符合現代學校制度建設要求的，我們必須要解決這些問題?，F代學校的發展與社會的發展有密切的關系。社會發展決定教育形態。教育的發展一方面要遵循自身的客觀規律，同時更要遵循市場經濟規律。市場經濟條件下只有建立現代學校制度，學校才能突破制約其發展的經濟瓶頸，才能依法治校，自主辦學，才能走社會之路。

2.為解決上述問題，我們開始謀求解決的思路并進行實踐探索

1992年春，鄧小平發表了振奮人心的南巡講話，這標志著我國又一次思想解放運動的到來。我們如獲至寶，緊緊結合學校如何發展的課題，用兩個月的時間組織全校干部教師學習、討論。認真學習和研究了鄧小平的教育理論、耗散結構論、組織的改革與發展理論、動態平衡理論等以及相關的各種教育法規和文件。于1992年5月8日在全國率先提出了公辦學?！拔遄灾鳌鞭k學體制改革的新思路。經過理論的積淀和實踐的探索，檢索過去，洞察未來，1995年3月1日，我校國有民辦學校體制改革試驗正式啟動。

國有民辦制學校是介于政府辦學與民間辦學之間的一種新型的辦學形式。政府將全民所有制的公辦學校，按照有法律效力的程序，交由有法人地位的社會團體或公民個人承辦，其資產及以后的資產增值仍屬于國家所有，而事業費和日常運行經費的全部或大部由承辦者依法籌集，承辦者享有民間辦學的政策權利和辦學自主權，這樣形成的教育法人實體，稱作國有民辦制學校。

公辦學校轉制改革為國有民辦制學校，即學校國有民辦。主要內容是：自主籌集日常辦學經費，自主招生，自主用人，自主經費支配，自主教育改革。其中許多內容都是現代學校制度的重要要素。這樣，十一學校就開始按照現代學校制度建設的要求來設計規劃自己的生存與發展。

（二）實踐中解決的主要問題

1.解決了經費問題，確保了國有資產的增值

經費問題是制約學校發展的瓶頸。經濟決定活動，沒有足夠的經濟基礎，學校的自主管理、自主教育教學活動是難以實現的。

緩解學校教育經費困難的對策有多種，但有許多對策并不是學校能左右的。學校只能從自身出發，遵循教育本身的規律和市場經濟的規律，尋找和選擇在政策允許的范圍內自己生存和發展的空間。選擇辦學體制改革，進行教育投資多元化，是一條重要途徑。

十一學校選擇了國有民辦制，通過自主籌集日常辦學經費，學校在教育資金的籌集和運用上更加充足和靈活，改善了整個辦學條件。國有資產迅速增值，從1995年的1450.3萬元增加到2002年16549.3萬元，比1995年的國有資產凈增了10.4倍。如此巨大的增值，主要是學校艱苦奮斗、日積月累取得的。學校改革以來到2003年，共為國家節省財政撥款4130多萬元，并使學校國有資產增值達幾億元以上。通過辦學體制改革，十一學校改善和充實了辦學的物質基礎，自籌資金建起的十余萬平方米的高樓聳立校園。而且使學校有條件投資數千萬元建設起了“現代、領先、一流”的現代教育技術環境。

2.解決了辦學自主權問題

學校獲得辦學自主權的關鍵是教育行政部門簡政放權、轉變職能。

根據《承辦協議》，十一學校享受“五自主”。政府機關把學校的管理權、經營權完全交給學校，甚至把足夠多的人事權交給學校。學校在國家的基本教育法規內享有不受制于教育行政部門的獨立辦學權力。

學校真正是自主辦學的實體。學校管理機制的形成和運行、學校決策的制定、校本課程的設置與開發、育人模式的實施、教職員工的管理、學校文化的塑造，都由學校自己來把握和運作。

這樣，學校能根據自身的生存與發展踐行自己的辦學理念。學校開始了按照現代學校制度建設要求的跨越式發展。

3.解決了用人機制問題

學校內部管理機制的核心是人事管理。北京十一學校自轉制辦學以來，充分享有政府賦予的人事權利，進行了用人機制的改革：

第一階段：1988—1992年，這是準備階段和初始階段。初步建立了以激勵為核心的雙向選擇、聘拒自由、按需擇優的人員聘用制度。

第二階段：1992—2000年，這是發展階段。為體現“效益優先，兼顧公平”的原則，推出了“滿工作量，高利用率”和“評聘分開”的聘用新原則和創造了“多元無級結構工資制度”，并于1993年全面實行。1998年以來，學校建立了自主用人和人才引進機制，與社會人才市場對接，優化教師結構。

第三階段：2000至現在，這是完善和取得顯著效益階段。學校創造性地制定了“評聘分開”的重大用人原則。學校有效地采取了依法聘用、按需聘用、競爭優先聘用、高工作量聘用、雙向選擇、評聘分開等措施，形成了具有十一學校特色的科學用人制度。如學校從2000年8月起實行崗位聘用制，2001年正式實行全員聘用合同制。

現已建立起了一支“師德高品位、專業高學識、能力多方位”的干部、教師、職工隊伍。

4.解決了法人治理和管理民主化問題

在完全計劃經濟的條件下，學校對政府具有長期依賴性。學校不能作為獨立的民事主體參與社會事務，不具備法人條件和能力。

十一學校根據《承辦協議》，是獨立法人單位，并日趨完善了法人治理結構。如，建立民主決策機構，使權力得到制約。學校工作建章立制，依法依規工作，重大問題要集體決策；要從“英雄時代”走向“大眾時代”：要讓群眾決定自己命運，讓群眾決定學校未來。

學校建成了或正在籌備建立學校的權力機構、決策機構、執行機構、監督機構、反饋機構、咨詢機構，形成完整的法人治理結構。學校又為了適應社會、經濟的市場化、法制化、民主化、人本化、信息化、國際化的趨勢，全面改組了學校的職能部門，設立了9個處室，這將有利于十一學校完全實現法人治理并作為真正的獨立法人活躍在教育市場的舞臺。

5.解決了學校管理人本化問題

當代管理，呈現出明顯的以人為本，即人本化的趨勢。

所謂人本管理，就是基于人的本性，根據人的身心特點和為了人的發展的管理方式。十一學校的人本管理，注重四個方面；一是要以人為中心，二是滿足人的需要，三是有利于人的素質的提高，四是可促進人的可持續發展。總之，人是在管理的中心位置。

對學生而言，是一切為了學生，為了學生的一切，為了一切的學生。創造適合學生發展的教育，就應成為辦學的一個基本價值觀。

對教師而言，遵循人力資本的管理理念。早在1988年，十一學校就提出了“學校發展和教師發展同步”的原則；在90年代，更提出要使學校成為教師充分展示才華的寬闊舞臺，成為教師繼續成長的良好空間，成為教師走向幸福生活的家園。

6.解決了學校市場化問題

教育不再與市場無關，學校也不再脫離市場。

學校可以通過向社會提供優質的教育服務進入市場，并從社會獲得辦學收入來與市場接軌，確定薪酬應該采用市場化機制。學校聘任教職員工可以與市場接軌確定薪酬應該采用市場化機制。

十一學校在1995年就進入了市場，運行的是市場機制。以向社會提供優質的辦學質量為前提，以教育服務為勞動產品，通過教育市場與社會各界和家庭交換，以獲取特定的價值補償。十一學校在一定程度上滿足了社會對優質教育資源的選擇，建立起了符合市場經濟規律的人才管理機制、工資分配機制和學校、社會良性互動機制，得到了社會和市場的認可。

十一學校選擇的是符合教育自身發展規律和直面市場經濟的學校體制，具備建立現代學校制度的基本條件?？梢哉f，從1992年和1995年開始的學校辦學體制和管理體制改革是按現代學校制度特征設計的，這些特征也是學校今后發展必須遵循的思路?，F在看，十一學校的許多改革選擇已觸及到了中國基礎教育的根本問題，從理性思考和實踐操作上已經接近或具備了現代學校制度的特征。

三、問題研究的進一步深入

2003年，十一學校的改革實踐在第一輪改革取得輝煌成就、第二輪改革開始之際，并入“現代學校制度建設”課題研究，并主持其子課題“公有轉制學校的現代產權制度和法人治理結構的實驗與研究”。在中央教育科學研究所的專家指導下，我們如魚得水，對教育改革進行了更深入的探索。我們認為，至少有兩大問題亟待引起有關部門的重視，由此體現的推動教育體制改革的現實意義極為重大。

一是公有制學校的產權問題。

現代學校制度的基本特征之一是學校產權必須清晰、明確。它是使教育體制發生根本性變革與創新的前提。對公有轉制學校的發展，如果產權制度不明晰，就會造成財產界限模糊和歸屬的混亂。學校轉制后，資產的組成是多元的，而且資產的增值或負增值是客觀存在的事實。所有增值的財產應歸誰所有，國家是否應該占有增值的部分，學校應該享有哪些產權，學校如何加大吸引社會資金，重組產權等等都是十分敏感而又需要解決的問題。由于這些問題的存在，規范和建立公有轉制學校的現代產權制度已非常迫切。

公有轉制學校產權清晰的前提是確定各種資產的邊界和類屬。公有轉制學校首先必須確認、明晰自己的各種財產。公有轉制學校轉制之初的所有資產都是國家財產，轉制后增值的資產中國家繼續投入的資產經折扣后的剩余部分以及國家資產在運作中產生的相當于利潤的那一部分也仍是屬于國家財產。而其他增量，如管理者、教師的勞動創造所產生的資產增值等則都不是國家的。因此必須分清國有、共有、私有，并對各項資產依法評估，分類登記造冊。

公有轉制學校教育產權明晰的途徑主要是產權的分解和重組。不同的資產應屬于不同的主體，各主體責、權、利明確。

產權明晰是國有資源管理、保值乃至增值的先決條件。教育產權的明晰，包括公有教育投資所形成的一切教育財產將不再是無人負責。分清國有、共有和私有的資產歸屬，不論國家、法人或個人，作為產權主體，依法具有各自的權利、義務和責任。

對于公有轉制學校的教育產權及其變革的研究目前仍處于起步階段，從理論到實踐的許多問題也尚未達成共識。但是，教育產權的界定和行使以及多元化變革已成為我國教育界亟待解決的問題，也必將成為推動我國教育改革不斷深化的動力。

二是有關公有轉制學校的權益問題。

1.公談有轉制學校應該享有所有權

現代學校制度要求承認學校要擁有包括政府在內的各種出資者投資形成的全部法人財產權，學校要成為獨立享有民事權利，承擔民事責任的法人實體。因此，從教育事業的發展需求方面看，所有學校都應該擁有全部法人財產權。如果一個主體擁有特定財產的全部產權，那么它也就享有了所有權。

公有轉制學校增值的資產中除去國家繼續投入的資產經折扣后的剩余部分以及國家資產在運作中產生的相當于利潤的那一部分外，其余的增量則是不屬于國家的。我們借鑒《民辦教育促進法》第三十四條“民辦學校辦學積累所形成的資產為學校所有”的規定，民辦學校對辦學積累所形成的資產享有所有權。公有轉制學校在運作方式上就是民辦制，那么公有轉制學校在轉制后的資產凈增量按理也就應該只歸學校所有。

隨著教育體制改革的深化，股份制是公有轉制學校的投資體制的一種發展趨勢。實行股份制就有股金來源的問題，學校增值的有形資產和無形資產中的非國有部分作為以承辦人為主的學校成員的共有資產入股。另外，廣大干部和教職工可以以貨幣形式或以人力資本的形式入股，這樣教職員工占有相當的股權，但作為學校的資產，學校應享有完整的法人財產權。

遵循人力資本理論，當今的教師擁有越來越多的人力資本，教師作為勞動力是人力資本的投資者。因此，勞動力進入某一團體就是資本的注入，會使法人財產獲得增值，他們就是法人團體中的部分財產的擁有者。公有轉制學校擁有這樣大批的人力資本，自然也就是他們人力資本投資帶來的財產及其增值的擁有者，當然也就享有這部分所有權。

2.公有轉制學校應該享受公共教育經費

如果公有轉制學校能夠享受公共教育經費的話，學校在設施配備、校園環境等方面就會更加完善而上新的臺階。

學校轉制后政府的教育責任并沒有減輕。兩權分離后，政府的教育責任將主要體現在制度建設和宏觀調控方面，但公共教育經費卻不應該削減，因為在公共教育經費不削減的前提下，學校將會因為得到政府資助而降低收費水平，從而帶動全社會教育服務的價格總水平因競爭而逐步下降。

公有轉制學校在承擔義務教育的責任和義務的同時，也應享有公共教育經費。以“教育憑證制度”分配公共教育經費將成為“轉制學校”享有公共教育經費的重要途徑。

政府的公共財政經費來自全民的納稅，從法理上說，所有納稅人及其子女，不管就讀于公辦還是其他學校，都有享受公共教育經費的權利。所以政府對民辦中小學或轉制學校進行財政資助，是教育平等的內在要求，這一做法，有助于構建民辦學校或公有轉制學校享受“國民待遇”的政策環境，還有利于增強民間投資向教育的吸引力。這對我國現狀是有特別啟示意義的。

3.實現公有轉制學校權利與義務的對等

公有轉制學校通過為社會提供了較高質量的教育服務，在基礎教育階段為國家和社會培養了較高質量的人才，為祖國教育事業的發展作出了重要貢獻，盡了自己應盡的義務。根據責、權、利對等的原則，公有轉制學校應該享有與責任和義務相一致的權利。

《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》第32條規定，基礎教育以政府辦學為主，積極鼓勵社會力量辦學第35條規定，加強對公辦學校辦學體制改革試驗的領導和管理……薄弱學校、國有企業所屬中小學和政府新建的學校等等在保證國有資產不流失的前提下，可以進行按民辦學校機制運行的改革試驗。黨的十五大精神為我國教育產權變革提供了有力的理論依據，也奠定了民辦教育成為我國教育發展的“重要組成部分”這一嶄新地位。當然也為原有的政府辦學校進行產權主體的調整、重組提供了最好的推動力。國立、民辦和混合制教育，已成為我國教育發展在體制上的三大基本類型，“三足鼎立”的趨勢將不可逆轉。

為此，為保障公有轉制學校的合法權益，政府應落實對公有轉制學校的鼓勵扶持政策，加快公有轉制學校的立法和教育政策法規建設。各級教育行政部門在制定教育發展規劃時應當給轉制學校留有一定的發展空間；以正確的發展觀來規范對公有轉制學校的行政管理和學校辦學行為。

4.允許公有轉制學校的承辦人獲得一定的風險補償

鼓勵教育機構的創辦者和經營者從其所提供的高質量的教育服務中獲取相當于、甚至高于社會平均利潤的收益是推動我國教育事業大發展所必須要求的。因此，公有轉制學校的所有者和經營者從其所提供的教育服務中獲取一定利益是應該得到承認和鼓勵的。

公有轉制學校的承辦人的責任是巨大的，僅自籌經費一項就需冒極大的風險。如果籌集不到經費，或經費籌集不到位，致使國有財產不能保值、增值，使學校走入困境，應該承擔法律責任。責任與利益應該對等，從這點看，公有轉制學校的承辦人在國有資產保值、增值的前提下，獲得一定的風險補償是理所應當的。

公有轉制的承辦人或組織，都是在國家和政府幾乎沒有給予財政支持或在相當困難的情況下，嘗盡了酸甜苦辣，硬憑著一股愛國熱忱和奉獻精神，才作出了一定的貢獻的。尤其在早期進行從事這項事業的一大批拓荒者，他們完全是“兼國家之所難，急民族之所急”的“見義勇為者”，作出了相當的奉獻和犧牲，精神更為可嘉，政府更應嘉獎、表彰，并以此激勵和教育后人。如果學校是股份制學校，承辦者應享有一定的股份。

借鑒民辦學校的投資回報情況和現代某些企業的情況，給承辦人一定的風險補償是自然的，合理的。

人類經濟活動的一般規律就是投資期待回報。這種期待，具有財產權的性質，不僅僅是政府吸引教育投資者的手段。在十六大報告“一切合法的勞動收入和合法的非勞動收入都應當得到保護”的原則背景下，我們不難理解“合理回報”原則的邏輯。實事求是地給承辦者一定的風險補償會提高他們的積極性，從而激發我國社會力量辦學的潛力，促進我們教育事業健康、持續、穩定地發展。

在教育領域中，許多規律的發現、問題的解決都有賴于對理論的學習與研究、對政策的敏感與把握，同時，更應有對具體問題和情境的多視角、多層次的觀察和分析的能力與方法，在此基礎上綜合運用眾多學科的知識、方法和技術解決問題。因此，我們學校在發展的過程中，是科學地發現事實、解釋事實，以解決問題為目標進行研究。這是以改進實際工作為首要目標它既能解決教育實踐中產生的問題，也能提高教師的教育教學質量和研究水平。