中國的能源危機：亟待重整的現實

對中國的能源安全來講，最大的威脅不在國外而是來自國內。

中國的能源政策迄今面臨著兩股壓力：首先是有關能源供應的管理體制和協調機制亟待加強。過去的兩年，中國經濟成長速度維持在9%的水平，此時能源需求卻以每年15%的速度飆升，石油進口更是每年狂漲30%。電力短缺無處不在，運輸系統的低效率使得煤炭和石油不能及時被運送到需要它們的地方。另一項挑戰在于，中國政府還未能制定出一整套連貫的能源政策來確保對能源實施有效的管理，同時解決與其相關的一系列環境保護問題。

集約時代結束

中國的能源業具有其自身固有的缺陷。與眼下乃至未來相當長一段時間的能源需求相比，中國的油氣儲備顯得不足；油氣儲藏所在地距離能源需求中心相當遠。眼下中國通過提高能源進口量和建造長距離輸油管道來解決這些問題。但與上述問題比，更本質的缺陷在于——人們利用能源的方式以及生產效率的高低。從80年代到90年代，中國能源密集度（energy intensity）有所降低，這反映出這個國家資源利用的效率有了持續提高。在這以后，中國經濟成長率維持在5%～10%的水平，每年能源消耗以5%～8%的速度增長。能源密集度（生產每單位GDP所需要的能源）以每年5%～6%的速度下降。但想到過去兩年中國能源需求兩位數的增長速度，不能不承認，這種集約使用能源的經濟模式已經發生了逆轉。

以目前的能源消耗增長速度論，這種趨勢很難持續太久，這至少是由于能源的開采、加工和運輸需要極高的投資率（rate of investment），而這種投資率很難長期維持下去。現在中國是世界上第二大能源消費國，其能源需求占全世界能源需求的12%左右，然而它的能源需求增長速度卻是世界其他地方的4到5倍。以這樣的速度論，中國能源利用狀況的好壞和全世界都息息相關。

戰略方案出臺

此外，中國政府必須認真面對的問題是：該國對煤炭資源的“持續依賴”。中國是世界上最大的煤炭消耗國，全球每消耗10噸煤炭，就有3噸是中國消耗的。在中國初級能源（primary energy）總需求中，煤炭占到了65%。與之相關的低能源利用率和環境問題極其突出。眼下擺在中國政府面前的無外乎兩條路：要么采取措施降低對煤炭的依賴度，要么利用先進的科學技術來降低污染，提高能源開發和利用效率。

長期以來，中國政府的能源政策體現在出臺一系列有關石油、煤炭、天然氣和電力的投資、生產和消耗目標上。盡管在上世紀80年代，中國政府出臺了一系列有關能源利用的戰略指標，但目標與目標之間卻缺乏關聯性，實現目標的手段也不明確。對于是否及應如何引入市場工具來提高資源利用效率的問題，已經頒布的政策或是未作說明，或是使用了相當空泛的語言來進行說明。

90年代末的中國已成為能源凈進口國。對能源的保護和利用再次成為焦點，國家開始大力加強本國資源的開發，特別是天然氣和水力發電。出于能源安全方面的考慮，中國開始鼓勵國有石油公司對海外油氣資源進行勘探和開發。隨著石油進口量不斷上升，由國際原油價格上漲所引發的壓力最終導致了2002年國家石油戰略儲備方案的出臺。

重整能源業

對中國政府來講，80年代和90年代關于能源問題的最大挑戰在于：如何獲取足夠的資源以支撐經濟持續超高速度發展。對于能源開采、加工和銷售的投資的增加讓中國的初級能源消耗量翻倍，從1983年的4.7億噸油當量到1996年的9.3億噸油當量。這種增長以及對煤炭的持續依賴所引發的負面效應集中體現在環境問題上，大氣污染持續加劇。迄今為止中國政府仍未能在它的能源政策中對環保問題給予持續的、一貫的關注。

自1997年至今為止的八年里，中國政府采取了一系列手段來重整能源業，將國有能源公司改造為股份公司，從國內外股票市場上融資以支撐能源產業的發展，同時在能源市場引入“有限度”的競爭。這些部分削弱了政府監管和調節投資以及能源產量的能力，電力投資和煤炭開發甚至失去了控制。與此同時，在征收能源稅方面，政府依然維持著強有力的控制，它的目的是保護能源消費者不受價格上漲的影響。盡管中國經濟已在相當范圍內實現了自由市場主義，但能源行業依然為國有企業所主導，能源價格操縱在政府手里，這使得市場信號發生了失真，消費者無法獲得足夠多的信息來抑制其能源消費，生產者也缺乏足夠的刺激來投資新的產能。

2003年新一任中國政府認識到，國家正面臨著能源危機。對能源安全來講，最大的威脅不在國外而是來自國內。一年后，北京出臺了新的草擬的能源戰略，該戰略強調了能源利用效率和能源保護的“極端重要性”，并提出了能源儲備的具體目標。但對于如何實現這些目標，新戰略依然缺乏具體的闡明，直到今日，中國的能源政策依然少有新意。

主管機構空缺

所有這些都集中反映出一個人員齊備、強有力的國家能源部門的空缺，不完善的體制結構導致了缺乏連貫性的能源政策，這表現在行業目標多由行業領導者們所制定，而不是通過統籌規劃、制定政策來得以落實。

到90年代中期，中國能源業依然為一批特大型國有企業和兼具“政府”和“企業”雙重職能的少數機構所壟斷。它們直接向國家計劃委員會（SPC）和國家經濟貿易委員會（SETC）匯報。1998年開始了政府部門重整和大型能源企業的改造，這對于提高整個能源業的效率是重要的一步。有關能源監管的重要職能授予了新命名的“國家發展計劃委員會”（SDPC）、國家經貿委以及新成立的國土資源部。2003年經貿委取消，新命名的國家發展和改革委員會（NDRC）名義上承擔了能源戰略制定的任務，同時成立的還有國家能源部（Energy Bureau）。2005年3月中國政府宣布，將成立一個“由國務院領導的機構”來總管國家能源事宜。這在一定程度上表明了2003年成立的能源部尚不足以履行國家能源業的監管職責。然而這樣的機構設置也只是權宜之計，最終還是要建立一個部長級的或是更高級別的永久性機構來總體負責國家能源政策的制定。

但假使這樣的機構成立，那么中國能源業的未來將取決于三個方面：首先是由新機構設置引發的能源政策的連貫以及環保措施的完備。新政策不應只是闡明各項目標，它還應將實現目標的手段具體化。

第二點是通過新機制和技術的引進來促進能源業整體效率的提高和清潔生產的推廣，最終使生產、加工和消費在現有基礎上發生質的變化。問題的關鍵在于：未來能源戰略是建立在現有基礎的“遞進式”改造上，還是一套全新的策略和方法。

最后，也是最為重要的——北京需要將能源問題置于一切工作之前來對待，在“能源危機”尚未終了時，不能讓任何其他問題取代能源問題的戰略位置。能源業在任何國家，都是一個高度“政治化”的行業，如果中國領導人寄望該國能源開發和利用狀況有質的改變，那么來自政府的支持將是一個長期的話題。