加強國有資產(chǎn)評估項目管理實現(xiàn)資產(chǎn)價值真實化

因國有經(jīng)濟布局的戰(zhàn)略性調(diào)整和產(chǎn)權(quán)制度改革的需要，企業(yè)國有資產(chǎn)的評估行為仍將大量發(fā)生。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會作為政府的代表，既是企業(yè)國有資產(chǎn)的監(jiān)管部門，又履行出資人職責，因此其既是國有資產(chǎn)評估行為的監(jiān)督者，又是評估結(jié)果的使用者，從而肩負著重大的責任。為對省級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會這一工作職責的內(nèi)涵與外延進行分析，我們對廣東省國有企業(yè)的資產(chǎn)評估工作以及相關(guān)情況開展了調(diào)研，現(xiàn)就有關(guān)情況報告如下。

一、我國國有企業(yè)資產(chǎn)評估管理工作的沿革

我國國有企業(yè)資產(chǎn)評估管理的歷史，大致分三個階段：

第一階段是從80年代末開始的。隨著國有企業(yè)對外合資合作、股份經(jīng)營以及兼并破產(chǎn)等產(chǎn)權(quán)變動行為日益增多，為合理確定國有企業(yè)資產(chǎn)的價格，防止產(chǎn)權(quán)變動中國有資產(chǎn)權(quán)益受到損害，國家開始建立國有資產(chǎn)評估制度。1989年，原國家國有資產(chǎn)管理局頒發(fā)了《關(guān)于國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變動時必須進行資產(chǎn)評估的若干暫行規(guī)定》；1990年，國家國有資產(chǎn)管理局批準組建了資產(chǎn)評估管理中心，負責全國企業(yè)國有資產(chǎn)評估的管理工作；1991年，國務(wù)院以總理令的形式頒布了國務(wù)院第91號令《國有資產(chǎn)評估管理辦法》，確立了我國進行資產(chǎn)評估的基本依據(jù)，并為保證全國資產(chǎn)評估活動的有序開展奠定了法律基礎(chǔ)；1992年國家國有資產(chǎn)管理局印發(fā)了《國有資產(chǎn)評估管理辦法實施細則》；1996年，人事部、國家國有資產(chǎn)管理局聯(lián)合頒布《注冊資產(chǎn)評估師執(zhí)業(yè)資格制度暫行規(guī)定》，評估專業(yè)人員通過考試得到國家認定。在這一階段，國家為資產(chǎn)評估制定了管理框架，社會評估中介組織逐步發(fā)展壯大，國家對國有資產(chǎn)評估項目的管理是實行項目立項、確認制度。

第二階段是2000年開始的。在這一階段，國家國有資產(chǎn)管理局對國有企業(yè)的資產(chǎn)評估職能并入財政部門。2001年，《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部改革國有資產(chǎn)評估行政管理方式加強資產(chǎn)評估監(jiān)管管理工作意見的通知》發(fā)布，將國有資產(chǎn)評估項目立項、確認制改為核準、備案制。廣東省屬國有企業(yè)的資產(chǎn)評估管理也按要求進行了改革，即對省政府所批準實施的重大經(jīng)濟行為涉及的資產(chǎn)評估項目實行核準，對其他省屬國有企業(yè)資產(chǎn)評估項目實行備案。在這一階段，資產(chǎn)評估行業(yè)協(xié)會加強了資產(chǎn)評估準則的制定工作，給資產(chǎn)評估機構(gòu)和注冊資產(chǎn)評估師提出了更高的行為規(guī)范要求，并強化了資產(chǎn)評估相關(guān)各方的法律責任。

第三階段即是目前這個階段。在這一階段，建立了新的國有資產(chǎn)監(jiān)管體系，中央管理的國有企業(yè)(金融企業(yè)除外)的資產(chǎn)評估監(jiān)管由國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會負責，地方國有企業(yè)的資產(chǎn)評估監(jiān)管由省一級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會負責，資產(chǎn)評估行業(yè)的社會公共管理職能由財政部門行使。

二、廣東省地方國有企業(yè)資產(chǎn)評估管理工作目前的基本情況和存在問題

（一）基本情況

2004年，廣東省地方國有企業(yè)國有資產(chǎn)評估核準、備案的項目共781項。其中，核準項目128項，涉及賬面資產(chǎn)總額63.4億元，帳面負債總額35.0億元，帳面凈資產(chǎn)18.3億元；資產(chǎn)評估后，資產(chǎn)總額67.7億元，負債總額33.8億元，凈資產(chǎn)21.7億元，評估增值率分別為7.62%、-1.68%和20.81%。備案項目653項，涉及賬面資產(chǎn)總額132.8億元，帳面負債總額72.8億元，帳面凈資產(chǎn)40.8億元；資產(chǎn)評估后，資產(chǎn)總額127.1億元，負債總額69.6億元，凈資產(chǎn)57.2億元。128個資產(chǎn)評估核準項目都為非省直屬國有企業(yè)的項目，而在這653個資產(chǎn)評估備案項目中，省直屬國有企業(yè)的備案項目為93項。

（二）目前我省國有資產(chǎn)評估管理中存在的幾個矛盾

1．由企業(yè)經(jīng)營者選擇資產(chǎn)評估機構(gòu)與國資監(jiān)管部門所承擔責任之間的矛盾

按照《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》和政府賦予國資監(jiān)管部門的職能，國資監(jiān)管部門要對納入監(jiān)管的企業(yè)行使出資者權(quán)利，承擔保護國有資產(chǎn)完整和國有資產(chǎn)增值的責任。據(jù)此，國資監(jiān)管部門必須對企業(yè)國有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓行為及其轉(zhuǎn)讓價格進行監(jiān)管。但是，目前選擇進行國有資產(chǎn)評估時，選擇什么樣的機構(gòu)全由企業(yè)決定。作為國有資產(chǎn)出資人代表的省國資委并無過問。而在目前國有企業(yè)的管理體制下，企業(yè)經(jīng)營者的利益取向與出資者的利益取向往往是不一致的，評估機構(gòu)若由經(jīng)營者來決定，其行為非常不易堅持客觀與公允，也非常不易其維護出資者的利益。

同時，由于資產(chǎn)的復(fù)雜性，資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)的專業(yè)性以及國資監(jiān)管部門的工作性質(zhì)，國資監(jiān)管部門的工作人員并不能對所有的資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)工作和評估結(jié)果作全面的有效了解和評價。這種選擇評估機構(gòu)的主體與出資人代表職能的錯位，其導(dǎo)致的結(jié)果是國資監(jiān)管部門核準或備案可能是并不正確或并不恰當?shù)馁Y產(chǎn)評估結(jié)果，國資監(jiān)管部門因此承擔了巨大的風(fēng)險和責任。

資產(chǎn)評估行業(yè)經(jīng)過多年發(fā)展，已初步形成了以資產(chǎn)評估從業(yè)規(guī)則、執(zhí)業(yè)技術(shù)規(guī)范和職業(yè)道德標準為行為準則的執(zhí)業(yè)制度。資產(chǎn)評估機構(gòu)可據(jù)此進行規(guī)范執(zhí)業(yè)。從資產(chǎn)評估機構(gòu)自身風(fēng)險控制的需要來說，資產(chǎn)評估機構(gòu)與國資監(jiān)管部門都具有提供客觀、公正的評估服務(wù)的愿望。而企業(yè)經(jīng)營者使用資產(chǎn)評估機構(gòu)評估服務(wù)的出發(fā)點則可能會出現(xiàn)問題。特別是企業(yè)所有者要以經(jīng)濟指標考核其經(jīng)營者時更為突出。出于被考核人的切身利益，在企業(yè)諸多需求情況下的資產(chǎn)評估中，企業(yè)經(jīng)營者會要求評估機構(gòu)人為地提高或降低評估標的——資產(chǎn)的價值。目前的評估市場中評估機構(gòu)的數(shù)量很多，競爭激烈，評估機構(gòu)的素質(zhì)和質(zhì)量內(nèi)控制度也參差不齊，由于選擇評估機構(gòu)的權(quán)力在企業(yè)經(jīng)營者一方，企業(yè)經(jīng)營者完全可以選擇“聽話、會做”的評估機構(gòu)，人為地命令評估標的價格的提高或降低。這種可能由企業(yè)經(jīng)營者唆使評估機構(gòu)的作弊行為，是國有企業(yè)所有者授權(quán)的國資監(jiān)管部門難以察覺和控制的。

綜上所述，國有企業(yè)在發(fā)生資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)時，有必要對目前評估機構(gòu)的選擇方式進行改革，規(guī)范和完善國資監(jiān)管部門與企業(yè)經(jīng)營者的行為和責任。

2．承擔職責的出資人對專業(yè)知識的掌握程度與對資產(chǎn)評估結(jié)果認知、審核之間的矛盾

資產(chǎn)評估工作完成后，必須將評估報告報省國資委或所出資企業(yè)核準或備案。按現(xiàn)行的有關(guān)規(guī)定，省國資委或所出資企業(yè)對評估報告需進行的是合規(guī)性審核，而合規(guī)性審核的內(nèi)容和要求并不側(cè)重于資產(chǎn)評估結(jié)果的合理性。從法理上講，評估報告的法律責任由簽字的注冊資產(chǎn)評估師及所在評估機構(gòu)承擔，可注冊資產(chǎn)評估師及所在評估機構(gòu)根本不可能承擔可能造成的有時是巨額的國有資產(chǎn)流失的責任，最后的埋單人仍然是國家。

國家將國有資產(chǎn)安全和保值增值的責任落到國資監(jiān)管部門和所出資國有企業(yè)的肩上，因此，國資監(jiān)管部門和所出資企業(yè)從客觀上必須對企業(yè)價值的真實性有一個比較完整的認識，并且應(yīng)通過這個環(huán)節(jié)確保國有資產(chǎn)不流失和實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。所以，對資產(chǎn)評估報告的認知和審核與出資人代表承擔職責之間的矛盾必須得到的解決。

面對大量的需要備案、核準的國有企業(yè)資產(chǎn)評估材料，而國資監(jiān)管機構(gòu)缺乏足夠的具備相關(guān)知識和經(jīng)驗的人員來完成審核工作，這既容易使審核工作流于形式，更容易得出不準確的備案、核準結(jié)論，從而影響到資產(chǎn)評估結(jié)果的使用與國資監(jiān)管工作的有效性。

3．委托企業(yè)相關(guān)工作人員對專業(yè)知識的掌握程度與資產(chǎn)評估工作中應(yīng)承擔相應(yīng)責任之間的矛盾

對委托進行資產(chǎn)評估的企業(yè)來說，在評估工作開展期間，須先行提供有關(guān)評估的資料給評估機構(gòu)，評估完成后還須將相關(guān)資料進行整理和歸納。由于資產(chǎn)評估涉及到多方面的知識，企業(yè)人員有時難以勝任這些工作。例如，企業(yè)財務(wù)人員可能對資產(chǎn)賬務(wù)及帳面歷史成本較為熟悉，但不一定熟悉賬面和實物之間的對應(yīng)與資產(chǎn)的現(xiàn)行價格；企業(yè)生產(chǎn)人員可能對資產(chǎn)實物較為熟悉，但并不一定熟悉企業(yè)所擁有的無形資產(chǎn)；企業(yè)管理人員可能對企業(yè)的資產(chǎn)較為熟悉，但不了解資產(chǎn)評估的原理，不知評估結(jié)果是如何產(chǎn)生的。當企業(yè)缺乏具備評估專業(yè)知識的人才，不容易保證企業(yè)所承擔的與資產(chǎn)評估實施中相關(guān)的工作從而影響到評估結(jié)果的完整性、準確性，進而還可能影響到評估結(jié)果的使用。正是由于企業(yè)對資產(chǎn)評估工作沒有深入的認識，因此并不重視企業(yè)已完成資產(chǎn)評估項目的統(tǒng)計資料。據(jù)了解，目前多數(shù)國有企業(yè)并無專門的資產(chǎn)評估項目信息統(tǒng)計資料。

對資產(chǎn)評估報告進行有效審核的問題，由于國資監(jiān)管部門和所出資國有企業(yè)相關(guān)工作人員的專業(yè)知識及經(jīng)驗的缺乏，一直是存在的。

4．國資監(jiān)管部門、企業(yè)與評估機構(gòu)法律責任之間的矛盾

在國資委對評估報告進行審核時，與此相對應(yīng)的法律責任也存在著矛盾。當國資監(jiān)管部門對評估報告提出的修改意見或建議時企業(yè)和評估機構(gòu)是否應(yīng)該接受國資監(jiān)管部門對評估過程和評估結(jié)果所提出的意見與建議呢？問題是國資監(jiān)管部門雖然是企業(yè)出資人的代表，但并沒有像企業(yè)那樣與市場直接接觸，對市場的風(fēng)云變幻體會不深。同時，國資監(jiān)管部門對具體評估項目中的評估標的、評估機構(gòu)對其的處理方法也可能并不完全理解，因此，國資監(jiān)管部門提出的意見和建議有可能是偏離實際的。當企業(yè)和評估機構(gòu)接受上述可能偏離實際的意見和建議后，企業(yè)的經(jīng)營行為受到了干預(yù)，評估機構(gòu)工作的獨立性也受到了干預(yù)，同時不可避免地也使法律責任發(fā)生了轉(zhuǎn)移。

企業(yè)也存在著對法律責任認識上模糊的觀念。按照目前實施的注冊資產(chǎn)評估師的簽字制度。評估機構(gòu)和簽字評估師承擔其出具評估報告相應(yīng)的法律責任。但根據(jù)財政部有關(guān)文件的規(guī)定，評估機構(gòu)（評估師）并不承擔因企業(yè)提供虛假、不實、不完整資料而導(dǎo)致的評估錯誤的責任，這方面錯誤的責任由企業(yè)承擔。可是，由于企業(yè)往往對本身在資產(chǎn)評估的責任理解不深，對于由企業(yè)出具的所提供資料真實、準確、完整的申明也認識模糊，于是簽署申明時往往非常隨意，認為在出現(xiàn)問題時評估機構(gòu)要承擔責任，不清楚此時是由企業(yè)來承擔責任。特別是在企業(yè)沒有實際資料支持而要求評估機構(gòu)為企業(yè)達到某種目的時，這種模糊認識的法律后果將更加嚴重。

三、對策和建議

（一）擴大國資監(jiān)管部門資產(chǎn)評估的監(jiān)管范圍

在新的國資監(jiān)管體系建立后，企業(yè)國有資產(chǎn)保值增值就成為國資監(jiān)管部門最大職責。要達到國有資產(chǎn)保值增值目標，必須對企業(yè)所有重大的經(jīng)濟行為加以關(guān)注，特別是涉及重大項目的國有資產(chǎn)評估和轉(zhuǎn)讓的行為。但按目前資產(chǎn)評估管理層次，省國資委只是對省屬企業(yè)（省政府出資企業(yè)）的資產(chǎn)評估項目進行管理，其中對省政府批準實施的重大經(jīng)濟事項涉及的資產(chǎn)評估項目進行核準；對省屬企業(yè)其余的資產(chǎn)評估項目實施備案。省屬企業(yè)下屬公司的資產(chǎn)評估管理工作，由省屬企業(yè)負責。而目前我省資產(chǎn)評估工作發(fā)生問題較多的是，省屬企業(yè)下屬的二級和三級企業(yè)。這部分企業(yè)的資產(chǎn)處置未受省國資委的直接監(jiān)管。因此，我們認為應(yīng)適當擴大省國資委對省屬企業(yè)資產(chǎn)評估監(jiān)管范圍，建議參照國務(wù)院國資委、上海、深圳兩市國資委的做法將省政府出資企業(yè)子公司的資產(chǎn)評估項目納入省國資委的管理范圍。

（二）建立合理的資產(chǎn)評估機構(gòu)聘請程序

目前，我省省屬企業(yè)聘請資產(chǎn)評估機構(gòu)時沒有統(tǒng)一的程序要求。我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，雖然有部份企業(yè)制定了一些操作要求，但大部份企業(yè)沒有明確的規(guī)定，這樣，給評估機構(gòu)聘用時的暗箱操作提供了溫床。對此，應(yīng)重新明確評估機構(gòu)的聘請主體，由企業(yè)的出資單位通過公平、公正、公開的聘請程序聘請評估機構(gòu)。

（三）提高使用資產(chǎn)評估結(jié)果報告的認知度

雖然企業(yè)資產(chǎn)評估結(jié)果主要由評估機構(gòu)負責和承擔責任，但省國資委作為省屬企業(yè)的出資人，也須承擔責任。因此，省國資委應(yīng)加強對資產(chǎn)評估行為的監(jiān)管，尤其是對于涉及企業(yè)國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的評估結(jié)果更需要加強監(jiān)管。從我們調(diào)研的情況來看，2004年度由我省國資委備案的93件資產(chǎn)評估項目，都沒有進行嚴格的內(nèi)部審查和復(fù)核，對企業(yè)資產(chǎn)變動狀況掌握不夠，對評估機構(gòu)的工作質(zhì)量也不甚了解，這樣極易導(dǎo)致國有資產(chǎn)處置監(jiān)管的失控。建議結(jié)合日常的監(jiān)管工作，在省國資委建立資產(chǎn)評估專家?guī)欤瑢χ卮筚Y產(chǎn)評估項目實行專家評審咨詢制度，提高資產(chǎn)評估報告使用時的認知度。同時，省國資委應(yīng)與省資產(chǎn)評估協(xié)會建立溝通渠道，每年安排省屬企業(yè)的財務(wù)人員和評估機構(gòu)的人員對所發(fā)生的評估業(yè)務(wù)進行互查和抽查，并形成制度，以促進評估機構(gòu)的自律和他律，保證和提高評估工作的質(zhì)量。

（四）加強培訓(xùn)與交流提高相關(guān)人員的業(yè)務(wù)水平

企業(yè)管理人員和國資監(jiān)管部門工作人員業(yè)務(wù)水平的提高，有利于企業(yè)資產(chǎn)評估相關(guān)工作的順利實施。因此，應(yīng)與相關(guān)行業(yè)協(xié)會聯(lián)系，有目的地交流相關(guān)資料，對相關(guān)崗位的人員進行定期或不定期的培訓(xùn)，以提高相關(guān)人員對資產(chǎn)評估行業(yè)的認知，并掌握其最新動態(tài)，從而保證國有資產(chǎn)評估監(jiān)管工作的到位與準確。

（五）抓緊制定省屬企業(yè)資產(chǎn)評估監(jiān)管辦法

針對本次調(diào)研中所了解的情況，為解決我省資產(chǎn)評估工作中的矛盾和問題，從而維護國有資產(chǎn)的權(quán)益，應(yīng)制定省國資委省屬國有企業(yè)資產(chǎn)評估的監(jiān)管辦法。在擬制定的辦法中，應(yīng)根據(jù)國務(wù)院國資委對企業(yè)資產(chǎn)評估工作管理的新要求，結(jié)合我省監(jiān)管的實際情況，著重解決好以下三個方面的問題：一是省國資委以出資人代表的角度出發(fā)，加大監(jiān)管力度。進一步明確出資人和企業(yè)各自的權(quán)利和責任，制定企業(yè)在資產(chǎn)評估工作中的相關(guān)工作程序。在資產(chǎn)評估環(huán)節(jié)防止利益當事人與中介機構(gòu)串通造假的可能。二是建立資產(chǎn)評估專家評審咨詢制度，以國有資產(chǎn)安全及綜合利益最大化為目的，著重解決如何運用好資產(chǎn)評估結(jié)果的問題；同時解決監(jiān)管部門工作人員對評估結(jié)果認知、審核對專業(yè)知識需求的問題。三是建立對資產(chǎn)評估執(zhí)業(yè)的檢查制度。

（作者單位：廣東省國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會）