評之評：農村土地立法難在哪里？

《物權法》（草案）（下稱《草案》）總則第一編第一條規定了三個立法目的，一是要保護權利，二是要促進物盡其用，三是要維護社會主義市場秩序和國家基本經濟制度。這三個目的抽象看來，確實有其道理。但細究起來，保護權利與維護國家基本經濟制度之間其實存在沖突。

我們知道，《憲法》賦予了國家征用土地的權力?！锻恋毓芾矸ā穭t進一步規定，農村土地要轉化為建設用地，必須通過國家征收。該法還制訂了以農業收入作為計算標準、以不降低農民生活水準為目標的補償辦法。但是，這一立法至少存在三個問題：

第一，合憲性問題?！稇椃ā芬幎藘煞N土地所有權形式，但是沒有對農村集體所有權作出明確限制。農村土地轉變為建設用地，本是土地所有權的權能之一，也是發揮土地物盡其用的一個重要手段?！锻恋毓芾矸ā穼r村土地所有權進行限制，在《憲法》上并無明確依據。

第二，征地補償顯失公平?！锻恋毓芾矸ā芬幎ㄒ赞r業收入作為計算標準，但政府征用土地后轉讓所得遠遠高于補償價格。這些巨額收益悉數歸政府所有，對于農民極不公平。

最后，在巨額利益的驅動下，地方政府往往以“公共利益”之名，行“與民爭利”之實，既違背了《憲法》和《土地管理法》為公共利益而征用的立法宗旨，也激化了政府與農民之間的矛盾。

我們沒有理由懷疑《草案》的起草者們沒有看到這些問題，我們也相信他們發現了立法上的“兩難”：如果采取“集體土地與國有土地一樣可以出讓和轉讓”的立法思路，則會與《土地管理法》等基本的土地制度相沖突；而要維護基本制度的一致性，就只能維持這些顯失公正和有違憲之疑的土地制度。面對兩難，立法者采取何種選擇，端賴于他們的政治智慧和價值立場。

我們知道，土地向來是農民安身立命之物，是農民維護生存和發展的基本物品。對于這些基本物品予以優先保護，給予弱勢群體平等的尊重和關懷，是現代國家的應盡義務。《草案》將保護權利置于首位，正是這一立法倫理的體現。立法者本應通過細致、縝密而合理的制度設計，為農民提供有力的保護，使土地所有權能夠成為農民手中對抗政府濫用職權、維護自己合法權益的“王牌”。

遺憾的是，《草案》最終選擇了后一種立場，將本來就不合理的制度通過《物權法》這種基本法律形式強化。這不僅會加大將來法律修改的難度，也會激化本已尖銳的土地糾紛。這一選擇也凸現出了立法者取制度和諧而忽視公平和權利保護的偏頗立場。江平先生“在法言法”所點出的種種問題，無不與立法者的這一偏頗立場有關。農村土地立法之難，或許就難在這里。