農信社改革下一步

改革需要兩個轉變：一是從單純改革農村信用社向整體農村金融改革轉變；二是從管理向監管轉變，將農村信用社的管理權從銀監會和省聯社向股東移交

2003年開始的農村信用社改革試點，是中國金融改革中首次將中國企業改革的成功經驗引入到金融改革中；即將改革的推動權從中央下放到地方，將改制引入到金融機構中。改革方式的創新，對中國未來農村金融改革和發展具有重大的歷史意義。

具體地，這次農村信用社改革在以下幾個方面取得了重要進展：

第一，與以往只給政策不給資金的改革方式不同。這次改革正視長期以來中國農村信用社承擔的改革成本和各種歷史包袱。表12反映了第一批農村信用社改革試點的資金成本。農村信用社改革全部完成，大約需1650億元資金化解農村信用社的歷史包袱，使得農村信用社可以公平地與其他金融機構展開競爭，減負后的農村信用社的市場價值也開始顯現出來。

第二，對原本以合作制為基礎的農村信用社進行大規模的股權改革，并首次增設了投資股，充實了資本金，徹底改變了“小馬拉大車”的畸形制度安排，提高了抗風險能力；不僅明晰了產權，更奠定了農村信用社獨立承擔民事責任的基礎。

第三，省聯社的成立，是對農村信用社管理方式的一次重要改革，具有兩方面的積極作用：一是明確了信用社的監督和管理權限；二是有利于規范和提高基層信用社的經營管理能力。

一次階段性的改革與其他領域內漸進式改革相同，這次的農村信用社改革也具有明顯的階段性特征。

首先，在改革試點過程中，決策者希望用一種成功的模式取代現有不成功的模式，并將信用社本身的成功視做改革的成功，從而忽視了多樣化創新的需要。

在現有改革模式下，真正獲益的只是一部分信用社，即歷史包袱較重但盈利前景又相對較好的信用社；也就是說，中部地區的信用社獲得較大的利益。表13表明，山東、江西、吉林三省獲得的央行票據占八省的比例，遠超過其貸款余額的比例，三省平均高出20個百分點。經濟較不發達的重慶、陜西和貴州獲得的央行票據與其貸款余額從比例上看基本相若。經濟較為發達的江蘇和浙江省所獲得的票據占比，低于貸款余額占比20個百分點。

因此有理由相信，這次改革試點有可能在中部地區產生較為積極的影響，而對沿海和西部地區的影響相對較小。對沿海地區而言，農村信用社的不良貸款比率較低，其經營方式也接近于商業銀行，即使沒有這次改革，仍然可以保持一個良好的發展勢頭。

問題較大的是西部省份。由于缺少足夠的盈利機會和靈活的體制，商業可持續發展就很難實現。對這一部分地區而言，更為重要的是要尋找其他金融組織形式創新，而不是單純改革現有的體制。

第二，現有農村信用社改革試點沒有完全吸取企業改革的經驗。中國國有企業改革的成功經驗是“抓大放小”，中國鄉鎮企業改革的成功經驗是改制，讓企業的經營者擁有相對多數的股份；而現有的股權結構過于分散，代理人成本較高，股東或股東代表大會沒有意愿，也很難對經營者形成有效的制約。

這一情形與早期國有企業和鄉鎮企業改制時過分強調職工持股的情形十分類似，而這些企業都無一例外地進行了第二次甚至第三次改制。

第三，農信社賬面上資本充足率提高了，扭轉了虧損趨勢，但實質上掩蓋了不同地區農村信用社由于地區差異而存在的“水土不服”問題。

從我們的調查看，這種資本充足率的提高主要是通過幾種手段取得，即存款化股金、貸款的同時強制扣留股金、政府承諾分紅補貼。通過這三種方式提高的所謂股金，必然導致產權改革與治理結構完全割裂。同時，由于這種方式給股東的回報遠高于其實際資產回報，股東變相侵占了存款人的利益，實質是以存款支付紅利，與成立統一法人和省聯社一樣，將問題掩藏，最終窟窿越積越大，形成系統風險，中央銀行被迫救助。

第四，信用社交給地方政府管理也沒有真正落實。不可否認，八省地方政府對信用社比以前更關心了，但所做努力的主要目的，是要達到兌付人民銀行專項票據的要求。這次改革重組建機構，更為重視的是盡快落實優惠政策。

盡管制定了《關于明確對農村信用社監督管理職責分工指導意見》（國辦發[2004] 48號），但地方政府只負責處理風險，并不承擔損失；銀監會只協助省政府處理風險，并不承擔監管不到位的責任；人民銀行仍然是信用社經營虧損和銀監會監管不到位的兜底機構。

農業部的問卷調查顯示，地方政府和省聯社均認為，地方政府與銀監會及其分支機構權力和責任不對稱。地方政府在信用社準入、監管和退出上無自主權，卻要承擔信用社出風險的責任。事實上，按照目前的財政體制，信用社交給地方管理也不可能真正實現。

第五，存在以管理代替監管的傾向。由于不存在信用社的退出機制，監管部門難以行使退出監管的權力，退而將監管重點放在違規經營的審查上；而省聯社更通過人事任命權，直接干預信用社的經營。

以管理代替監管的最終結果是，信用社不須承擔經營不善的后果，當由于宏觀經濟形勢變化而導致大量不良貸款時，最終風險仍由國家承擔。

第六，農村信用社的市場約束沒有建立。這一次農村信用社改革過程中，以縣為單位行政組建的統一法人，以省為單位強制加入省聯社，進一步強化了信用社在農村金融市場中的壟斷地位。沒有競爭的農村信用社改革，必然是政府推動的改革，信用社自身并無改革的動力，這樣的改革是不可能取得成功的。

道德風險依然存在

國發15號文件和中央銀行資金支持方案設計了一整套激勵機制，來鼓勵地方政府和農村信用社完善治理結構、消化歷史包袱，但方案中缺乏相應的宏微觀層次的約束機制。

約束機制主要是兩點，一是是否建立了市場約束機制，二是能否防止地方政府、監管部門和信用社共謀。這兩方面約束機制直接關系到信用社長期正向激勵機制的建立，即既防范道德風險又不損害信用社的商業可持續發展。

要完善農村信用社治理結構，必須要有市場競爭；而要形成一個有效競爭的市場，就必須開放農村金融市場。建立市場約束機制就要求農村金融改革整體推進，僅僅依靠農村信用社的改革是不可能取得成功的。開放農村金融市場，是解決農村金融問題的關鍵。

開放農村金融市場必須采取市場化的方式，而不能采取行政推動方式，如是不是允許民間資本和外資入股信用社或成立新的農村金融組織，鼓勵非政府組織小額信貸；是不是讓民間浮出水面；是不是允許盈利信用社自主選擇加入聯社；是不是允許縣聯社自主加入省聯社，保留在省聯社之外，允許盈利信用社跨區兼并虧損信用社或盈利信用社之間自愿合并。

當然，要形成良好的市場約束機制，在開放農村金融市場的同時，還必須有一些配套措施。從監管機構來說，應建立正向激勵的監管機制，因此，改革是否成功的關鍵，還要看銀監會今后對信用社的監管如何，能不能把經營績效差的金融機構清除出金融市場。

監管當局根據金融機構的資本充足率的變化采取相應的糾正措施，多次采取糾正措施仍未取得效果，應根據最小清算成本原則，在資能抵債前關閉或撤銷金融機構。此外，通過建立存款保險制度，由地方政府負責，就能落到實處了。從目前農村信用社的改革方案看，是農村信用社單兵突進的改革；未能建立起市場約束機制。

現有的農村信用社改革方案缺乏微觀機制的設計。這次改革過于強調機構合并和換牌子，忽略的恰恰是最需要改革的機制。由于股東的權利與責任嚴重不對稱，股金變成了定期存款，股東的主要目的，是獲得貸款上的便利和利息優惠。信用社的激勵機制、監督機制、退市機制等與信用社經營息息相關的微觀機制，在改革設計中幾乎未提及，信用社還是有信貸支農的擋箭牌，道德風險問題仍沒有根本解決。

我們還需要做什么？

下一步的農村信用社改革應該實現兩個根本轉變：一是從單純改革農村信用社向整體農村金融改革轉變，將改革的視角從農村信用社本身，移向其他可能替代農村信用社的金融組織形式；二是從管理向監管轉變，將農村信用社的管理權從銀監會和省聯社向股東移交，同時加強對農村信用社的退出監管，在單個農村信用社的風險與農村金融風險之間建立起防火墻。

第一，將農村信用社的單一體制轉變成多樣化的農村金融體制。對第二輪改革試點的省份而言，應該允許基層信用社自主決定是否加入縣（市）聯社，允許一個縣（市）的信用社組織兩個以上的信用社聯社或信用社，以利于信用社之間的競爭。在第一批改革試點省份，應該允許現有信用聯社按一定的條件重新注冊為商業銀行，同時允許按照一定條件和程序設立新的信用社、信用互助社、貸款公司或其他金融組織形式，讓不同的金融組織形式服務于細分的金融市場，解決中小企業和農戶的貸款難問題。

第二，進一步改革信用社的股權結構。改革后的信用社體制具有合作制的外殼（如合作制要求股權較為分散）、集體企業的運作方式（經營者的責權利不統一）和政府的“腦袋”（管理當局按照政府的目標而不是商業目標管理農村信用社）。這樣的制度安排，在現有的企業理論中是找不到任何根據的。一個必然的改革方向是允許一部分股東逐步擁有相對控股的位置，將責權利統一股東，由股東選擇符合任職資格的經營者。為防止大股東掏空信用社，需要立法對信用社的主要股東或控股企業進行監管。

第三，在前兩項改革的基礎上，強化信用社的退出機制。其一，監管當局不應將被監管者的績效當做其監管目標，這是股東應該關心的。監管當局的重點，是按照有關規定審核進入者資質；其二，對金融機構進行分類管理，對資產質量較差的金融機構及時提出限期改正措施；其三，對限期不能改正的金融機構實施破產。

第四，培育市場約束機制。金融機構的外部約束，需要一系列的金融中介機構和相配套的市場機制來完成，金融中介機構包括征信機構、信用評級機構、擔保再擔保機構等；市場配套機制則包括金融機構外部兼并的可能等。

第五，實行國家和地方分級監管。參照美國聯邦和州立銀行分權法案，將部分農村金融立法地方化，以推動農村金融的多樣化改革；同時，將現有省聯社改造為地方中小金融監管局，根據地方金融立法對中小金融機構進行監管。