易綱：轉變政府職能與可持續發展

新形勢下的以經濟建設為中心，是指政府要為經濟的可持續發展提供良好的法律環境，政府的職能要從直接抓經濟項目轉移到執法監管、社會管理和公共服務上來

改革開放20多年來，中國經濟取得了舉世矚目的成就。然而，“中國奇跡”是在若干次經濟的大幅波動中取得的。盡管市場經濟都會出現周期，但中國經濟波動卻有不同于成熟市場經濟的特點：一是經濟波動幅度大；二是經濟周期的高峰和低谷與行政力量密切相關，并且通常要使用行政力量來調控；三是經濟效率低下，資源浪費嚴重，對環境破壞大；四是教育、衛生等社會事業發展滯后。因此，如何避免經濟的大起大落，已經成為中國經濟面臨的一個重要課題。

過去20多年的經驗表明，在較多情況下，行政力量對經濟的干預是經濟大起大落的重要原因之一。中國共產黨“十六大”明確提出了要完善政府經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務的職能，要減少和規范行政審批。這就是說要在更大程度上發揮市場在資源配置中的基礎性作用，政府則主要負責為市場的自我調節提供一個穩定的法律和政策環境。

中國經濟的深刻變化

鄧小平是一位歷史巨人。1978年，中共十一屆三中全會提出全黨工作的著重點應該轉移到經濟建設上來，這具有偉大的里程碑意義。當時中國是計劃經濟體制，統計顯示95%以上的生產資料和經濟總量掌握在國有經濟和集體經濟手中。國家掌握各行各業從生產到流通的幾乎所有環節，配置資源的權力掌握在各級政府手中。那時全黨工作的著重點進行轉移的含義十分明確，即不再以“階級斗爭為綱”，取而代之的，是以經濟建設為中心。要求各行各業搞好自己的本職業務。當時無所謂宏觀調控，因為政府直接負責組織生產、流通、交換、分配等經濟活動的各個環節。以經濟建設為中心意味著黨政干部的工作重點是直接抓好經濟運行的各個環節。這在當時是完全正確的。

此后，1992年，中共“十四大”確定建立社會主義市場經濟的宏偉目標；1993年十四屆三中全會做出了關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定；2003年十六屆三中全會做出了關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定。中國經濟體制發生了根本性變化，市場經濟體制初步確立。“十六大”指出，堅持以經濟建設為中心，用發展的辦法解決前進中的問題，這是中國改革開放以來的寶貴經驗總結。雖然都是以經濟建設為中心，但目前面對的經濟環境與1978年大不一樣了。

一是經濟主體不一樣了。1978年政府和經濟主體是一體的，幾乎所有的經濟主體的產權都在政府手中，其領導人是政府任命的干部。政府決定生產什么、如何生產、為誰生產。而目前中國經濟主體的所有制是多元的，國有經濟僅占三分之一左右。生產企業在法律上是獨立和平等的，企業依法在利潤目標的驅使下、在市場價格信號引導下，決定生產什么、如何生產和為誰生產。

二是分配關系不一樣了。1978年時分配上基本是大鍋飯、平均主義，分配多少、如何分配政府說了算。目前在分配制度上，是按勞分配為主體，多種分配方式并存，各種生產要素按貢獻參與分配，分配制度基本上是由市場和企業決定的。政府作用僅限于確定公務員和國有企事業單位的分配制度，并用稅收調節分配，用社會保障來維持最低生活標準等。

三是就業的責任不一樣了，1978年時幾乎所有人都隸屬于政府的一個單位，政府包下全社會的就業。目前非公經濟就業量已遠遠超過公有經濟所能提供的就業崗位，公民自謀職業、自主擇業。

四是在價格機制上，計劃經濟是政府定價；目前95%以上商品和勞務的價格是市場確定的。總之，中國在向社會主義市場經濟方向前進，市場在越來越大的程度上發揮著配置資源的基礎性作用。

轉軌中的政府職能

誰是經濟發展的主體？經濟發展的原動力和創新能力在什么地方？誰在為經濟發展不停地操心？可以簡單回答如下：在計劃經濟下主要是政府；在市場經濟下主要是千千萬萬個家庭和企業，政府有執法、規劃和監管職能；在轉軌經濟中是政府加家庭和企業。

在轉軌經濟中，政府在經濟運行中發揮了重要作用。政府仍是組織各生產要素進行生產活動的最主要角色。所不同的是多元化產權的經濟主體開始形成，企業追逐利潤，個人為收入最大化而努力工作。這種激勵制度為經濟發展帶來了前所未有的活力。

雖然政府的角色在過去20多年發生了很大變化，但總體看來，中國經濟仍在轉軌中，政府配置資源的能力仍然很強，政府有形之手還沒有退出，“看不見的手”的作用有限，這表現在政府追求高增長率的沖動。

中央提出了科學發展觀和政績觀，但各級地方政府追求增長速度和政績工程的現象普遍存在。各級地方干部的行為是理性的，追求速度的干部得到了重用和提拔，上馬投產的工業項目為地方增加了稅收，于是各級政府都在“大干快上”。首先，是黨委和政府一齊上。在各級政府大都能見到分管工業的副書記和副行政首長，分管財貿的副書記和副行政首長等等。第二，招商引資是龍頭。各級政府招商引資分工負責，形成領導們在招商引資上的競賽。競賽的結果是領導的指標下派，動員自己分管的部門一齊上（發動群眾）。也就是說，“以經濟建設為中心”被許多地方政府官員理解為要直接抓經濟建設項目，提高本地區的經濟增長速度。

新形勢下的政府職能定位

政府的公權對經濟活動有決定性的影響，政府掌握著土地的批租權、工商注冊權、稅收權、衛生檢查、環保執法、社會治安，再加上公、檢、法等。相對政府這些公權而言，企業和家庭的私有產權從一定意義上說是相當脆弱的。是非、對錯的裁決權在短期是在政府手里；當然長期有歷史的裁決。

那么，在新形勢下怎樣理解以經濟建設為中心呢？政府職能轉變的核心是什么呢？回答很簡單：即政府要為經濟的可持續發展提供良好的法律環境，地方政府的職能要從直接抓經濟項目轉移到執法監管、社會管理和公共服務上來。

執法主要指保護各類產權和各類合同的執行，保護人民生命財產安全、打擊違法犯罪行為，依法征稅。監管主要指市場監管，環境保護，維護市場秩序等。社會管理包括各類財產、人口的登記工作，其實政府的一項主要職能應該是登記、注冊。各類財產特別是不動產的登記要準確、完整，這不僅是保護產權和稅收的基礎工作，還有利于減少社會糾紛。還有社會保障、弱勢群體救助等。有效地提供公共服務包括：義務教育、社區醫療服務、社會治安、公共交通、信息服務等。

前不久，成都和杭州爭論誰是最適合人類居住的城市，這是一個好現象。最適合人類居住的地方要自然環境好、基礎設施好、社會治安好、教育質量好、公共秩序好、文化氛圍好等。這些集中起來，都要求地方政府做好社會管理和公共服務。

實際上，自覺不自覺地，各地政府的觀念也都在轉變，如果有更多干部自覺認識到這一點，主動轉變政府職能，把工作的重點轉移到社會管理和公共服務上來，我們的經濟發展會更可持續，環境保護更有效，法制社會更健全，社會更和諧。