燃油稅遭遇中國式難題

去歲國際油價驟漲，中國能源戰略重構問題突至前臺；2005年一開年，有關燃油稅的話題亦再度熱烈起來。

1月11日，在國務院新聞辦召開的新聞發布會上，國家稅務總局局長謝旭人透露，燃油稅改革的方案經過研究已有初步意見，但需要在比較合適的時間推出。

1月24日，新華社引述國務院發展研究中心的一篇報告解釋稱，已經制定的燃油稅政策只是把目前的養路費轉換成燃油稅，不會增加用戶負擔，也不足以抑制對燃油的過度消費。但報告同時指出，燃油稅政策的主要目的是節能。燃油稅開征后，柴油發動機轎車的經濟性和節能效果更明顯。柴油轎車在中國市場的前景看好，其高效、經濟和節能的特性符合國家汽車產業政策與環保的要求。

這一消息再次表示，燃油稅政策已經制定并即將出臺。由此，各種輿論分析也接踵而來。

政策十年難產

“‘適時開征’是一種原則性的說法。”財政部財科所稅收政策研究室主任孫鋼認為，“燃油稅出臺（目前）不是特別迫切。”

日前，參與燃油稅方案制定的財政部、國家稅務總局等部門的人士證實，燃油稅確有“初步方案”。但方案的出臺并未排上日程。“據我所知，現在還沒有開征燃油稅的跡象。”國家稅務總局一位權威人士告訴《財經》。

從1994年有關征收燃油費的動議被首次提出，政府主管部門曾多次預告過燃油稅行期。僅從2001年至今，國家稅務總局兩任局長金人慶、謝旭人均多次對外發布過燃油稅將“適時開征”的權威消息。然而，燃油稅政策在外界的一次次討論、一次次期待中，始終難覓蹤影。

汽車業資深政策專家黃永和告訴《財經》，除了受到2004年油價上漲的“外部突發事件”影響，出臺燃油稅遇到的主要難點包括：稅率應該訂多高？征收應該在生產環節還是銷售環節？農用車、出租車及船舶用油的燃油稅如何確定？燃油稅是部分還是全部取代路橋收費？形成的稅收收入在中央與地方之間如何分配？等等。

來自交通部門的意見更為具體。交通部公管司強調，燃油稅的推出涉及五大方面：一是油品差異，柴油的使用情況更復雜，目前15％－20％的柴油用于汽車，80％以上用于發電、農機、火車、輪船和機械等；二是社會接受程度；三是運費增加將導致成本提高并廣泛影響物價；四是貧困地區沒有煉油廠，對增加運油費的承受力有限；五是政府、軍隊和社會團體的免費待遇將發生改變，一些國有運輸企業會加速倒閉。

目前官方比較一致的說法是，2004年初以來國際原油價格持續攀升，是造成目前燃油稅延遲推行的最直接原因。

國家稅務總局局長謝旭人日前指出，關于燃油稅改革的方案已經有了一個初步的意見，但是需要在比較合適的時間推出。其中主要因素之一是價格，即原油價格始終居高不下。

財政部財科所稅收政策研究室主任孫鋼認為，原油價格上漲已經抬高了油價，如果再實施燃油稅，將直接對出租、公交車等承擔著公共服務的車輛運營造成沖擊。據統計，從2000年至2003年底，國內93號辛烷汽油的價格上漲了40%，從2.33元/升提高到3.2元/升。

商務部曾在2004年8月邀請石化行業專家進行內部座談，重點探討燃油稅問題。商務部國際貿易經濟合作研究院研究員金柏松表示，必須從戰略角度看待燃油稅問題，不僅汽車，所有用到油的地方都應該厲行節約；國家需出臺強制性法規，限期能耗達標。

國家發改委也在不同場合強調實施燃油稅以促進廠家生產節能車、培養消費者節能意識的觀點。但亦有專家反駁：“這種稅不能被賦予太多功能。”

對此，國務院發展研究中心宏觀經濟研究部米建國的看法相當鮮明：油價居高不下，不應是推遲燃油稅出臺的理由。

他解釋，希望油價回落到三年甚至七年前的水平已不可能，油價上漲不應是燃油稅改革的阻力，反而應是改革的動力和契機，即需要盡快動用價格杠桿并結合稅收手段，對燃油供應乃至整個經濟結構進行調節。他亦向國務院遞交了一份專門報告，力主燃油稅盡快出臺。

燃油稅使命之辯

1997年，全國人大通過《公路法》，首次提出以“燃油附加費”替代養路費。這也成為“燃油稅”最早的稱呼。“當時是從‘費改稅’的角度出發，并未考慮節能問題。”孫鋼告訴《財經》。

2004年1月，國家稅務總局局長謝旭人曾指出，各部委已為開征燃油稅進行了大量準備工作，現已進入審批程序。也許是外界過于關注開征時機，忽略了上述講話對燃油稅的完整表述——“關于取消養路費、統一開征燃油稅的工作”。顯然，其含義仍是費改稅。

而根據新華社的消息，目前已經制定的燃油稅政策，也仍只是把現在的每輛汽車要交的養路費轉換成燃油稅。

“如果只是替代養路費，燃油稅的目的就錯了。”汽車專家黃永和指出。目前，車購稅主要用于建路；燃油稅的方案一直未改，擬用于養路。他認為，燃油稅“應該是一個在使用階段征收的稅種，其原則是多耗油就多交稅”。

作為油品消耗主力，汽車（主要是乘用車）過去幾年在中國迅速成為最熱門的家庭消費品。中國汽車工業協會統計，2003年底中國汽車保有量約2400萬輛，其中私人用車占50.33%。就此，國家稅務總局李三江司長指出，燃油稅的推出對公眾的影響之大可謂涉及千家萬戶，甚至遠遠超過日前的印花稅下調。

燃油稅普遍被視為最有效的財政調節手段。按照國際慣例，它是一項以提高油品價格控制消費總量、提升能源使用效率的財政政策，并非僅僅“稅費之間的轉換”。

據歐洲汽車工業協會北京首席代表戴麟（Dominic Declercq）博士介紹，上世紀70年代歐洲諸國開始推行燃油稅，主要目的有二——控制汽車能源消耗；籌措資金進行道路交通系統維護。同為全球汽車制造中心，德國的燃油稅為油品價的260%，法國更高達300%。

與中國一樣仰賴原油進口的日本，其燃油稅稅率亦達120%，整體而言仍可算對汽車課稅最重的國家。以擁有一輛車重1100公斤、排量1800cc、價格180萬日元的乘用車為例：日本消費者從購置到完成九年使用期間，共需支付約164萬日元的汽車相關稅，約為購車價91%；其中汽油稅一項便達到44萬日元，已接近購車價格的25％。

“汽油昂貴，使消費者自覺重視節能問題。”日本汽車工業協會中國首席代表本川浩告訴《財經》，“在日本，汽油價格是影響汽車消費的最大因素。”

反觀中國，消費者對汽車價格、維修、品牌、車型、性能甚至顏色的關心遠遠超過對油價的考慮。其主要原因在于，國內擁有一輛汽車最大的投入是購置成本。

國家稅務總局一位官員也十分看重燃油稅對節能的促進效果。他認為，國內現有的與汽車相關的稅費不少，但應用在道路修建上的很少。在德國，燃油稅明確用于修建高速路。“現在中國人對于石油的消費是沒有理性的。”這位官員說。

技術取代？

作為最有效的財稅調節手段，燃油稅既已長期擱置，日益急迫的能源問題又將如何應對？國內各界不約而同想到了技術。

2004年9月，國家發改委參與了在陜西、寧夏建立煤變油裝置的可行性研究，預計項目總投資將達60億美元。此外，黑龍江、安徽和河南等八個省開始推廣使用乙醇汽油，即將乙醇和汽油按一定比例混配使用。

英國“經濟學家情報社”則認為，煤變油是一項有爭議的技術，成本昂貴之外，亦易造成污染問題。應對能源問題，中國政府目前只能在兩個決策中選擇——要么限制汽車銷售，要么大幅度提高油價。

據日本汽車工業協會中國首席代表本川浩介紹，目前日本車在排放凈化方面技術領先，可減少對空氣污染，但并不有效減少用油量。歐洲則傾向于采用柴油車，燃料更便宜，節油效果更好，二氧化碳排放量也更小。

雖然大眾曾嘗試在中國市場投放柴油發動機轎車，歐洲汽車工業協會北京首席代表戴麟卻直言由于油品質量參差，“目前在中國推行柴油轎車的條件并不成熟”。至于蓄電池電動車和燃料電池車，因為成本太高或技術不成熟，在全球任何一個國家都不具備大規模商用的可能性。

國務院發展研究中心副主任陳清泰屬于中國的“老汽車人”。他指出，目前中國的車型結構不合理，汽車的排量、尺寸、重量等超過很多歐洲大城市的用車標準，百公里平均油耗比上世紀50年代的日本和歐洲要高；同時，高耗油的SUV車、寶馬、奔馳等豪華車銷售迅速增加。

陳清泰認為，應考慮逐步提高成品油價格，比如燃油稅率從30%起、提高到50%甚至達到100%的水平。

據汽車業專家黃永和測算，目前中高檔車（排量>2升且價格超過20萬元）是利潤最高的車型，單車利潤可達2萬－6萬元。從商業角度，制造商有足夠動力推出更多生產中級車或更高檔車型。“廠家怎么做，還是看下一步到底給什么政策。”黃永和表示。

此外，有專家指出，德國和日本在汽車節能技術的應用方面已是全球頂級水平，仍同樣借重燃油稅的調節能力。

夭折的消費稅減征

反觀中國，正在展開的技術節能試驗，卻似乎對燃油稅產生了替代或抑制作用。

財政科學院稅收政策研究室主任孫鋼表示，單就油品而言，燃油稅面臨的情況越來越復雜。一些省份開始用乙醇汽油，但乙醇汽油是否與汽油的采取同樣燃油稅率？另外，各地方還出現了很多非國標油品，如97號、98號、90號等。這些油品含有各種添加劑，質量不穩定，存在質量管理和標準確定的問題。

“僅在油品方面，燃油稅出臺前就有太多工作要做。”孫鋼說。

盡管在公眾眼中，燃油稅千呼萬喚不出來，但亦不可說有關部門“無所作為”。

早在2003年12月31日，經國務院批準，財政部與國稅總局聯合發出“通知”（財稅[2003]266號），對低污染排放小汽車減征消費稅。這份文件規定：自2004年7月1日起，企業生產銷售達到相當于歐洲Ⅲ號排放標準的小汽車可減征30%的消費稅。

但是，這項鼓勵政策生效不到兩個月，2004年8月30日，財政部與國稅總局再次發出“通知”，暫緩執行上述低污染排放小汽車減征消費稅政策（財稅[2004]142號）；原因是“鑒于目前小汽車歐洲Ⅲ號排放標準正在制定中，符合歐洲Ⅲ號排放標準的車用油品質量尚未解決”。

“這其中存在重大的（政策）失誤。”一位汽車專家評論說。他認為“暫緩執行”其實與“無限推遲”并無差別。

孫鋼解釋，目前國內還沒有自己的歐III標準，換言之，是直接沿用還是制定“中國自己的標準”始終沒有確定，“擱置，主要因為各部門之間沒有進行很好協調”。

本川浩則認為，有關部門取消稅收鼓勵政策，也許是因為達不到標準的車型還比較多。“政府本來希望普遍鼓勵，但一旦成了獎勵某一家企業的政策，就違背了初衷。”本川浩說。

據摩根士丹利的分析報告，如果按此稅收鼓勵政策，廣州本田憑借先進的排放技術，2004年全年可增加約930萬元人民幣的收入。

據接近商務部的人士透露，今年一季度，將有關于汽車節能方面的新動作，但“不是關于燃油稅”。孫鋼則認為，鑒于交通部已收取了今年上半年的養路費，短期內，出臺燃油稅“是不可能了”。

“（燃油稅）不是方案的問題，是決策的問題。”孫鋼指出。