電力主輔分離“倒計時”

時間表一延再延，2005年初，電力主輔業分離改革最終透出“倒計時”跡象。

權威人士近日向《財經》透露：《電力主輔分離改革實施意見》（下稱《意見》）已初步成形。在根據國家發改委、電網公司和有關各方的意見進行微調后，將報送國務院，爭取盡快得以實施。

國家電監會主席柴松岳最近接受《中國電力報》采訪時亦談及這一文件。他稱，今年電監會的重點工作之一，就是據此《意見》組織協調國家電網公司、南方電網公司和各發電集團主輔分離改革的實施。

去年12月17日，在電力體制改革工作小組的第七次會議上，國家發改委、電監會等相關部門會同參與電力改革的專家和機構，共同討論了《電力主輔分離改革實施意見》，對一直爭論不休的“主輔范圍界定”和“輔業人員安置”等達成初步共識，2003年迄今處于膠著狀態的電力改革，也由此推進了重要一步。

《意見》一旦正式出臺，對此前改革較為滯后的電網公司不啻于一場大手術。如獲成功，電網公司剝離電力設計、施工和修造等資產之后，將成為一個專司建設和電網維護的“更加純粹”的網公司；在此基礎上計算出過網費的固定標準，進而通過發電企業競爭上網，最終形成由市場決定電價的電價形成機制。

主輔分離界限之爭

長期以來，電力行業像中國很多其他壟斷行業一樣，形成了一個自成體系的“小社會”。目前，發輸配電業務屬于主業范疇，賓館、醫院、學校和其他多種經營企業屬于輔業范疇，業內均無異議；但電力設計、施工、修造等輔助企業究竟應納入主業還是輔業，則引起廣泛爭議。

國電集團綜合處的一位負責人認為：在國電集團，其下屬煤炭開發公司、設備檢修公司等輔業于主業是不可或缺的，若“一刀切”實施分離，會給企業生產造成麻煩。

電網公司的主輔業分離更為困難。電網公司所轄的施工設計公司及多種經營企業，大多規模龐大，且發展中與各省電網公司形成了復雜的利益紐帶，改革阻力超乎設計者的想像。

據悉，經過長時間的激烈爭論后，去年12月17日達成初步共識的《意見》認為，此次主輔分離改革主要針對電網部分資產的重組，電網的主營業務是發、輸、配、售四個環節；此外范疇的，對于電網企業都是輔業，需要進一步重組，并從目前屬于壟斷狀態的電網中分離出來。

因此，《意見》規定，電網公司包含的輔業業務除了學校、醫院等與電力毫不相干的資產，主要還有電力設計企業、電力修造企業、電力施工企業、電網送變電企業及部分發電項目。發電集團公司的輔業，主要是指檢修公司和多種經營企業。

首先，目前中央一級的電力設計企業主輔分離已經完成，全國六個火電區域電力設計院——中南、西北、東北、華東、西南及國電華北電力設計院工程有限公司，已并入中國電力工程顧問集團公司。中國水利水電建設工程咨詢公司、華東勘測設計研究院、西北勘測設計研究院、中南勘測設計研究院等八家水電設計院并入中國水電工程顧問集團公司。

等待改革的，是20余家省級電力設計院。根據《意見》，他們將從所隸屬的省電網公司中剝離，重新組建成一家大型集團公司，在各地承攬電力項目的設計工作。

其次，電力修造企業分為兩種類型。一種已經股權多元化，獨立性很強，由于市場意識強，已成為目前電力營建項目中的主力軍；另一類公司，則無論工程還是日常運營都要依靠電網公司的照顧，屬于電網公司的“包袱”。

《意見》要求大多數電力修造企業從電網公司中分離出來，組建成新的修造集團，少數競爭力不強的企業則由電網公司內部消化，進行改制、重組、兼并、破產等，由此產生的冗員亦由電網公司內部解決，重新安排工作或買斷工齡提前退休。

第三，電力施工企業的情況與電力設計院相似。中央一級的水電施工企業在2003年已成立葛洲壩集團公司及中國水利水電建設集團公司，火電施工企業都在省級電網公司。根據此次《意見》的精神，這些火電施工企業要從省電網公司中剝離出來另行安排。

第四，電網的送變電企業要從電網公司中分離出來，但分離以后，是單獨組建一個輔業集團，還是和電力施工企業組合在一起，目前還在商榷之中。

最后，電網公司所轄的發電資產，是電網輔業中最復雜、利益糾葛最集中的資產。對其處理的具體方法和時機，依然存在頗多爭論和分歧。

發電公司的輔業業務則相對簡單清晰。除保留少數必要的檢修公司，其他檢修公司均從五大發電集團中剝離出來，劃歸地方；多種經營企業剝離出來，成立獨立的公司實體。

阻力來自何方？

此次主輔分離，電網公司剝離的資產最多，受到影響最大，面臨的情況也最復雜，因此行動也最謹慎。根據原訂的改革時間表，電力行業在2003年應繼續深化主輔分離，2004年應基本完成。

根據2002年4月11日國務院批準的《電力體制改革的方案》（下稱國務院5號文件），主輔分離是繼廠網分開之后的第二步，再下一步是“輸配分開”（即電力輸送和銷售分開）。通過“廠網分開、競價上網，輸配分開、競爭供電”，最終建立規范、公正和高效競爭的電力市場體系。

2002年底，由原來的國家電力公司拆分而成的國家電網公司、南方電網公司和國電、華電、華能、中電投資和大唐電力等五大發電集團相繼掛牌，宣告電力改革走出關鍵的第一步——廠網分開。但是，當進行到競價上網階段，以及為了達到競價上網而須實行的主輔分離改革時，步子開始放緩。

很多業內人士將主輔分離改革被拖后的主要原因歸結為“電荒”。“不管國家電網公司還是各省級公司，都在為減少拉閘限電疲于奔命，改革的腳步難免停滯下來。”國務院發展研究中心發展戰略與區域經濟研究部副部長高世楫表示。

但如果沒有缺電問題，主輔分離能否一帆風順地啟動？

一位權威人士告訴記者，這兩年電荒不斷，各界對電力改革更為重視，更希望早日改善國內的電力狀況。但維護“社會穩定”，成為令改革如履薄冰的主要理由。來自電網公司的意見認為，主輔分離改革如有不慎，很可能在電力行業造成人心動蕩，損害電力工作。

根據《意見》精神，電網公司將在分離大部分電力修造企業資產之后，負責消化小部分不良資產及相關的冗員。這受到了電網公司的明確反對，因為冗員“包袱”沉重，將一個“隱型炸彈”甩給電網企業是無法接受的。目前這部分企業的資產和人員安置問題還在激烈爭論中。

電力施工企業的分離安置同樣爭議重重。《意見》中原計劃將這些企業移交當地政府，但目前大多數施工企業對電網公司依賴較重，一旦分離，不但難以自主取得工程項目，且在轉交當地政府后，很可能出現領導層更換和公司人員動蕩。這些企業對分離后的前景頗為擔憂。另外，對效益差的電力施工企業，地方政府根本不愿意全盤接收。這部分資產的最終去向依然未定。

一位參與方案討論的專家亦向《財經》透露，價格制定部門也認為，電網企業主輔分離改革涉及數十萬電力職工的切身利益和觀念轉換，把過多“包袱”甩給電網，會引起人心不穩，成為社會不安定因素；而來回調整資產，也會影響電力的正常生產和運輸。

目前中國主要是執行成本定價模式。由發電成本倒推出每個電廠的上網電價，即使在同一地區，不同電廠的上網電價也不盡相同。“價格制定部門完全操控電價。他們熱衷于‘一廠一機一年一核’的現狀。主輔分離是電力改革的一大步，將大大促進市場電價的形成，對價格制定部門的損害很大。這是產生不同意見的根源。”這位專家表示。

1567萬千瓦發電資產與職工持股

事實上，對于電力改革帶來的冗員安置和其它問題，電力體制改革方案的設計者們早有考慮。在國務院5號文件中，已經為電網預留了一部分發電資產用于支付改革成本。

根據公開的統計數字，全國電網目前累計擁有3500多萬千瓦的發電裝機，其中2000萬千瓦用于輸電過程中的調峰和調頻。這部分發電資產對于保證安全送電舉足輕重，不在此次剝離之列。

此外，國家電網公司及南方電網公司名下還有1567萬千瓦發電資產，屬于此次應剝離的輔業資產。這也是目前分離電網輔業改制中分歧最大、最難解決的部分。按照國務院5號文件，其中647萬千瓦火電發電資產要出售變現，為廠網分開后支持電網建設，同時也可以解決部分改革成本，為改革時產生的冗余問題提供后備資金。另外920萬千瓦裝機容量，將通過拍賣變現，用于解決輔業改制產生的資金問題。

現在廠網分開業已完成，但本應出售變現的647萬千瓦火電發電資產仍然握在電網公司手里。“改革之初，電網企業總是聲稱自己虧損，沒有經濟能力進行改革，才留給了他們這些電力裝機。但是因為這些電廠的效益都非常好，電網根本舍不得把這么掙錢的企業賣出去。”一位電力主管部門的官員向《財經》解釋說。

用于輔業改制的920萬千瓦發電資產是否會延續與這647萬千瓦火電廠相同的道路，目前仍不得而知。但可以肯定的一點是，在《意見》中，對于這1500多萬發電資產何時變賣、如何變賣，并未制訂明確實施方案。

一位參與《意見》制訂的專家曾在接受《財經》采訪時提出，“現在各大發電集團包括外資都對這部分資產非常關注。趁著市場形勢好的時候變賣，應足夠支付改制成本。”然而，這一想法在強烈的反對聲中擱淺。

除了這些“陽光下的資產”，像貴州金元、四川啟明星、江蘇蘇源等以職工持股形式建立的電廠如何處理，更成為敏感問題。這些電廠以獨立的形式存在，又大多與各地電網企業有千絲萬縷的聯系，甚至由電網高層及職工控股。他們背靠電網公司，近年來將許多優質資產攬入旗下，對電力市場的公平競爭形成巨大威脅。

職工持股的發電企業為數不小，隱蔽性強，清查難度較大。如何徹底規范其產權，仍是主輔分離中面臨的最大難題。《財經》獲知，這部分資產并未列入此次改革范疇。

懸念猶存

對于已歷經兩年爭論、幾易其稿的電力主輔分離改革，走到今天的“共識”是漫長且艱難的過程。自去年12月17日《意見》初步成型至今，方案仍未上報國務院，許多參與文件修訂的官員、學者對外更是言詞謹慎。

“很多部門對于《意見》分歧還非常大。尤其是電網企業態度謹慎有加；很多地方觀點與《意見》初稿相沖突，并沒有形成最后的意見。”一位電力部門主管官員向《財經》透露，“現在草案雖然已形成，但在諸多利益集團的左右下，依然帶有很多不確定因素，還有被修改的可能。”

毋庸諱言，對于電力等壟斷性行業進行消腫，其難度要遠大于一般性國企。其主要原因在于電力輔業往往被視為“小金庫”，扮演了轉移主業利潤的角色；加上電力行業職工享受壟斷利潤帶來的福利已久，不論剝離者還是被剝離者，均有很強的親和力。由此，要分離輔業是件不易的事情。

國家審計署審計發現，原國電公司因違規處置資產、通過關聯交易讓利，造成國有資產向三產企業流失29.7億元；因違規對外投資、借款、擔保以及其他違法違規問題，造成國資流失15.3億元。

“必須盡快出臺解決辦法，否則主輔分離將成為電力改革的死角；如不逾越這一困難，必然影響整個電力改革的進程。”一位參與《意見》的官員發出如此疾呼。

根據中國電力企業聯合會一份文件的保守估計，目前全國電力輔業企業法人超過9600個，電力輔業企業總資產超過1900億元，全國電力多種經營企業從業人數超過90萬人。

改革之槌落下，必然傷筋動骨。但重要的是通過審慎的制度設計對人員進行合理安置，而不是因噎廢食，停止改革的腳步。